近日，經(jīng)碳達峰碳中和工作領(lǐng)導小組同意，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)實(shí)施了《2021、2022年度全國碳排放權交易配額總量設定與分配實(shí)施方案（發(fā)電行業(yè)）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《配額方案》）。針對《配額方案》中社會(huì )關(guān)注的重點(diǎn)內容，生態(tài)環(huán)境部應對氣候變化司相關(guān)負責人介紹了有關(guān)情況。

問(wèn)：《配額方案》作為全國碳市場(chǎng)的重要基礎制度文件，在編制過(guò)程中遵循了哪些基本原則？

(相關(guān)資料圖)

答：配額分配制度是全國碳市場(chǎng)的重要基礎制度，是保證碳市場(chǎng)健康平穩有序運行、實(shí)現政策目標的基石?！杜漕~方案》規定了全國碳市場(chǎng)發(fā)電行業(yè)2021、2022年度配額核算與分配方法，明確了配額發(fā)放、調整及清繳履約等管理流程?！杜漕~方案》編制遵循的主要原則有“三個(gè)堅持”。

一是堅持服務(wù)大局。以助力我國實(shí)現碳達峰碳中和為目標，充分考慮國際國內經(jīng)濟形勢、保障能源供應等因素，在保證配額總量增長(cháng)適應經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展對電力行業(yè)增長(cháng)要求的基礎上，合理設計方案?！杜漕~方案》采用基于強度的配額分配思路，不要求企業(yè)二氧化碳排放量絕對降低，而是基于實(shí)際產(chǎn)出量，即實(shí)際供電量、供熱量越大，獲得配額也越多，不會(huì )對電力生產(chǎn)形成約束，不影響電力供應保障。

二是堅持穩中求進(jìn)。2021、2022年度配額分配方案基本延續2019—2020年的總體框架，配額分配的總體思路不變、覆蓋主體范圍不變、相關(guān)工作流程基本不變。同時(shí)堅持問(wèn)題導向，針對第一個(gè)履約周期出現的未分年度設定基準值等問(wèn)題，持續完善配額分配方法，夯實(shí)數據基礎，提升信息化管理水平，優(yōu)化調整各類(lèi)機組的供電、供熱基準值，保證行業(yè)配額總量和排放總量基本相當。

三是堅持政策導向。鼓勵大容量、高能效、低排放機組和承擔熱電聯(lián)產(chǎn)任務(wù)等機組，使碳排放管理水平較好、排放水平低的企業(yè)可以通過(guò)出售富余配額獲得收益，碳排放管理水平相對較差、排放水平高的企業(yè)存在缺口需要購買(mǎi)配額，樹(shù)立“排碳有成本，減碳有收益”的價(jià)值導向。配額分配過(guò)程中采用冷卻方式修正系數、供熱量修正系數、負荷（出力）系數修正系數，以鼓勵機組更大范圍供熱、參與電力調峰，充分發(fā)揮碳市場(chǎng)在優(yōu)化電源結構、促進(jìn)電力行業(yè)清潔低碳轉型方面的引導作用。

問(wèn)：這次發(fā)布的《配額方案》與第一個(gè)履約周期相比有哪些改進(jìn)和優(yōu)化？

答：相比于第一個(gè)履約周期配額分配方案，2021、2022年度配額分配方法在整體上保持了政策的延續性和穩定性，同時(shí)結合黨的二十大新精神新形勢新任務(wù)和行業(yè)技術(shù)進(jìn)步等實(shí)際情況作出調整優(yōu)化，在配額管理的年度劃分、平衡值、基準值、修正系數等方面作出了優(yōu)化，概括起來(lái)為“五個(gè)更加”。

一是實(shí)行配額年度管理，日常管理更加精細。為更好與我國碳排放管理的年度目標銜接，推動(dòng)配額預分配、核定、清繳等環(huán)節按自然年常態(tài)化管理，區別于2019和2020年采用相同的配額分配基準值、兩年合并履約的做法，2021、2022年度采用了不同的配額分配基準值?；谏夏陮?shí)際排放情況確定第二年基準值，使基準值更加符合行業(yè)實(shí)際情況，體現了發(fā)電行業(yè)能效逐年提升和單位產(chǎn)出碳排放逐年下降的趨勢。2021、2022年度分別發(fā)放配額、開(kāi)展履約，特別是在實(shí)施履約豁免機制統計配額缺口率時(shí)，改為分年度計算。

二是首次引入平衡值，信息發(fā)布更加透明。全國碳市場(chǎng)2019—2020年度的建設運行有力促進(jìn)了企業(yè)碳排放管理意識和能力水平提高，2020年實(shí)測燃煤元素碳含量機組占比大幅提高，導致行業(yè)總體碳排放強度計算結果比基準值測算時(shí)依據的企業(yè)排放數據偏低10%左右，使得2021、2022年基準值在數值上與2019—2020年相比存在較大差異。為便于社會(huì )各界更好理解，《配額方案》引入了平衡值。平衡值是各類(lèi)機組供電、供熱碳排放配額量與其經(jīng)核查排放量（應清繳配額量）平衡時(shí)對應的碳排放強度值，是制定供電、供熱基準值的重要參考依據。

三是優(yōu)化配額分配基準值設置，政策導向更加明確?！杜漕~方案》以2021年各類(lèi)機組平衡值為基礎，按照配額總體平衡、行業(yè)企業(yè)可承受、鼓勵先進(jìn)、懲罰落后的原則，充分考慮發(fā)電行業(yè)技術(shù)進(jìn)步，在第一個(gè)履約周期基準值的基礎上，對各類(lèi)機組的供電、供熱碳排放基準值進(jìn)行了優(yōu)化調整，使2021、2022年度基準值能夠真實(shí)反映行業(yè)碳排放實(shí)際水平，總體上體現了激勵高效清潔機組、約束低效機組的政策導向，與當前碳排放管理的要求相符。

四是調整機組負荷（出力）系數修正系數適用范圍，民生保障政策更加突出。與2019—2020年僅在常規燃煤發(fā)電機組配額分配時(shí)采用負荷（出力）系數修正系數不同，為體現全國碳市場(chǎng)對高效供熱生產(chǎn)的支持，2021、2022年在常規燃煤熱電聯(lián)產(chǎn)機組配額分配時(shí)，也采用負荷（出力）系數修正系數，對熱電聯(lián)產(chǎn)機組低負荷運行給予配額補償，體現“保供熱、保民生”的政策導向。

五是減輕基層和企業(yè)負擔，惠企措施更加豐富。通過(guò)簡(jiǎn)化規則，提升信息化水平，減輕基層負擔。在預分配環(huán)節，以2021年該機組經(jīng)核查排放量的70%作為2021、2022年度各機組預分配配額量，簡(jiǎn)化了預分配配額的計算方法，便于操作，有利于提升工作效率。通過(guò)履約缺口率上限豁免政策、燃氣機組豁免機制和可預支2023年度配額的靈活機制等減輕企業(yè)負擔。改進(jìn)配額發(fā)放工作流程，依托信息平臺開(kāi)展配額審核與發(fā)放，實(shí)現智能化配額管理，確保數據的準確性和計算方法的一致性，提高工作效率和質(zhì)量。

問(wèn)：2021、2022年部分火電機組受疫情、能源保供等多種因素影響面臨較大經(jīng)營(yíng)壓力，《配額方案》中有哪些減輕企業(yè)負擔的措施？

答：考慮到2021、2022年疫情影響及能源保供壓力，為有效緩解發(fā)電行業(yè)履約負擔，《配額方案》延續了上一個(gè)履約周期對燃氣機組和配額缺口較大企業(yè)實(shí)施履約豁免機制，新增靈活履約機制及個(gè)性化紓困機制。

一是延續在核定配額環(huán)節控制配額缺口較大企業(yè)和燃氣機組的配額缺口，采取清繳配額豁免的方式，當重點(diǎn)排放單位核定的年度配額量小于經(jīng)核查排放量的80%時(shí)，其應發(fā)放配額量等于年度經(jīng)核查排放量的80%。據測算，該項政策2021年度將減輕306家企業(yè)負擔。

二是考慮到2021、2022年企業(yè)受疫情、能源保供等多種因素影響面臨較大經(jīng)營(yíng)壓力，增加可預支2023年度配額的靈活機制，緩解配額履約給重點(diǎn)排放單位帶來(lái)的壓力。對配額缺口率在10%以上（含）的重點(diǎn)排放單位，確因經(jīng)營(yíng)困難無(wú)法通過(guò)購買(mǎi)配額按時(shí)完成履約的，可從2023年度預分配配額中預支部分配額完成履約，預支量不超過(guò)配額缺口量的50%。

三是為科學(xué)、精準、有效地減輕重點(diǎn)排放單位的履約負擔，對承擔重大民生保障任務(wù)的重點(diǎn)排放單位，在執行履約豁免機制和靈活機制后仍難以完成履約的，生態(tài)環(huán)境部統籌研究個(gè)性化紓困方案。

問(wèn)：一家發(fā)電企業(yè)的配額量是如何計算的？計算公式中的基準值和修正系數是如何確定的？為什么要設置這些修正系數？

答：碳排放配額是重點(diǎn)排放單位擁有的發(fā)電機組相應的二氧化碳排放限額，2021、2022年度配額實(shí)行免費分配，采用基準法核算機組配額量，計算公式如下：機組配額量=供電基準值×機組供電量×修正系數+供熱基準值×機組供熱量。

基準值反映行業(yè)平均碳排放強度，按照配額總量總體平衡的原則確定，即行業(yè)配額發(fā)放總量與應清繳配額總量基本相等、不額外增加行業(yè)負擔。2022年6月，我們已完成2021年度電力行業(yè)碳排放數據核查工作。2021年基準值是根據2021年實(shí)際碳排放數據測算得出，準確性較高，2022年基準值是在2021年數據基礎上，對標碳達峰碳中和目標，基于近年來(lái)火電行業(yè)能耗強度和碳排放強度年均下降率反復測算得出。

為鼓勵機組承擔民生供熱、參與電力調峰和提高能效等，在機組配額量計算時(shí)引入了三個(gè)修正系數，包括負荷（出力）系數修正系數、供熱量修正系數、冷卻方式修正系數。

負荷（出力）系數修正系數的設置是為了鼓勵火電機組參與電網(wǎng)調峰和保障可再生能源上網(wǎng)，彌補其降低負荷以及頻繁啟停的效率損失?；痣姍C組負荷率越低，機組單位產(chǎn)出能耗也越高。該系數的設定依據為《常規燃煤發(fā)電機組單位產(chǎn)品能源消耗限額》（GB 21258-2017）及《熱電聯(lián)產(chǎn)單位產(chǎn)品能源消耗限額》（GB 35574-2017），上述兩項國標通過(guò)大量機組統計數據得出機組負荷率與單位產(chǎn)品能耗之間的數量關(guān)系。

供熱量修正系數的設置是為了滿(mǎn)足鼓勵燃煤熱電聯(lián)產(chǎn)增加供熱量、替代燃煤小鍋爐和散煤的實(shí)際需要。按照我國目前“以熱定電”的熱電分攤方式，對于熱電聯(lián)產(chǎn)機組，隨著(zhù)供熱量的增加，機組整體效率提升，供電碳排放強度降低。供熱量修正系數為基于大量實(shí)測樣本統計擬合得出，根據燃煤、燃氣兩類(lèi)機組在不同供熱比情況下供電碳排放強度的變化曲線(xiàn)，得出兩類(lèi)機組的供熱量修正系數分別為(1-0.22×供熱比)和(1-0.6×供熱比)。

冷卻方式修正系數的設置是為了對缺水地區使用空冷的機組進(jìn)行鼓勵。該系數考慮了因冷卻環(huán)節工藝不同造成的單位產(chǎn)品能耗差別，區分水冷和空冷燃煤機組，并通過(guò)不同賦值修正兩類(lèi)機組的配額量（水冷機組的冷卻方式修正系數取1，空冷機組取1.05），與《常規燃煤發(fā)電機組單位產(chǎn)品能源消耗限額》（GB 21258-2017）及《熱電聯(lián)產(chǎn)單位產(chǎn)品能源消耗限額》（GB 35574-2017）提出的冷卻方式修正系數保持一致。

問(wèn)：《配額方案》2023年發(fā)布，分配的卻是2021及2022年度的配額，為何要采用這種“事后分配”的方式？

答：《配額方案》編制遵循堅持服務(wù)大局和穩中求進(jìn)的原則，方案測算需要建立在準確可靠的數據基礎上，對數據精度要求較高，配額分配的總體要求是供需平衡，盡可能將盈缺率控制在預定目標范圍之內。2021和2022年全國碳市場(chǎng)處于發(fā)展初期，碳排放核算核查水平以及數據質(zhì)量監管能力還有待提升，特別是由于實(shí)測燃煤元素碳含量的機組比例變化較大，碳排放數據存在一定不確定性。而采用“事前分配”，需要對碳排放數據進(jìn)行精準預估，要建立在高質(zhì)量碳排放數據和科學(xué)準確的分析預測等工作基礎上。

為穩妥起見(jiàn)，我們采用“事后分配”的方式，延續第一個(gè)履約周期做法，更好的保證配額分配總量符合預期目標，既不會(huì )因為分配總量收縮過(guò)緊造成行業(yè)減排負擔過(guò)重，也不會(huì )因分配總量過(guò)于寬松導致碳市場(chǎng)無(wú)法更好地發(fā)揮促進(jìn)減排的作用。由于第一個(gè)履約周期已經(jīng)釋放政策信號，企業(yè)對碳排放基準值下降也有所預期，因此“事后分配”并不會(huì )影響全國碳市場(chǎng)作為控制溫室氣體排放政策工具發(fā)揮作用。此外，目前大部分地方試點(diǎn)碳市場(chǎng)也采用配額“事后分配”，實(shí)踐表明現階段采取“事后分配”的方式能夠更加精準把控配額分配總量和行業(yè)總體減排力度。

下一步，隨著(zhù)全國碳市場(chǎng)數據質(zhì)量制度不斷完善，管理水平逐步提升，數據獲取時(shí)效性和準確度提高，我們將積極研究如何由“事后分配”逐步調整為“事中分配”或“事前分配”的具體方案，盡可能提早向市場(chǎng)主體明確預期。

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