生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域重大工程建設是實(shí)現生態(tài)環(huán)境保護中長(cháng)期規劃目標的主要途徑和重要抓手。當前生態(tài)文明建設和生態(tài)環(huán)境保護工作已逐步向整體化、多目標協(xié)同、系統性工程治理轉變，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域重大工程項目逐漸納入國家和省級發(fā)展規劃中，亟須加強對生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域重大工程的統籌與謀劃，完善生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域重大工程項目?jì)鋷旖ㄔO，推進(jìn)落實(shí)重大工程全過(guò)程管理和項目考核評估，為實(shí)現深入打好污染防治攻堅戰目標、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉化提供有力保障。

【資料圖】

生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域重大工程項目亟須全過(guò)程系統管理

當前，我國生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域重大工程項目尚缺乏全鏈條系統性的統一監督管理體系，導致出現工程項目靶向落地難、效益考核難的局面，“十四五”生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域重大工程管理面臨挑戰。

一是生態(tài)環(huán)境部門(mén)統籌協(xié)調生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域重大工程項目的機制受限導致項目落地難。2019年，國家發(fā)展改革委、住房城鄉建設部針對綜合性、跨階段、一體化的工程管理服務(wù)需求提出了《關(guān)于推進(jìn)全過(guò)程工程咨詢(xún)服務(wù)發(fā)展的指導意見(jiàn)》，而生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域重大工程項目實(shí)施過(guò)程中極具政策性和專(zhuān)業(yè)性，更加需要根據國家和地方相關(guān)政策把握項目實(shí)施方向，對項目建設過(guò)程中的關(guān)鍵問(wèn)題、關(guān)鍵環(huán)節進(jìn)行深度的制度要求和管理服務(wù)。

二是生態(tài)環(huán)境重大工程領(lǐng)域統籌謀劃不足。國家各級各類(lèi)生態(tài)環(huán)境保護規劃管理主要依靠指標管理，對重大工程缺乏統籌謀劃，綜合性規劃與專(zhuān)項規劃的項目之間缺乏有機銜接，缺少針對生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域重大工程實(shí)施的獨立規劃?，F有生態(tài)環(huán)境重大工程包含在其他規劃內，僅提出了工程項目的大致落地范圍和總體整治方向，需要基于總體規劃按照亟待解決的重大生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，制定有針對性的規劃并細化各環(huán)保子項目清單。區域層面缺乏對項目布局和資金投向的統籌和謀劃，山水林田湖草沙冰系統保護與修復工程呈碎片化，區域不集中、功能不協(xié)同、修復目標單一，大尺度與大區域工程項目缺乏統籌及有效整合。省級生態(tài)文明建設總體規劃中目標指標分解、工程任務(wù)設置等與市級生態(tài)環(huán)境規劃中突出生態(tài)環(huán)境問(wèn)題、基礎建設能力不匹配，導致省級工程項目與市級工程項目落地情況不盡吻合，工程系統性不夠，各個(gè)子項目缺乏關(guān)聯(lián)性，難以體現重大工程項目的整體性、系統性、全面性和子項目間的相關(guān)性、協(xié)同性、互補性。此外，資金分配過(guò)程中層層下切，存在“撒胡椒面”現象，難以形成合力。

三是生態(tài)環(huán)境重大工程考核評估體系不完善，基層申報積極性不高。規劃項目往往會(huì )被有關(guān)部門(mén)確定為調度、評估、考核的內容，但缺乏科學(xué)合理的績(jì)效評估體系，項目評估重點(diǎn)多在資金執行率，而不是資金產(chǎn)生的最大環(huán)境效益。在實(shí)際工作中表現為將一些自下而上報請的所有工程項目的綜合成效進(jìn)行匯總后即認定是省級重大工程項目實(shí)施成效，規劃的重大工程項目評估虛化、空化。還有的規劃項目與各類(lèi)中央環(huán)保專(zhuān)項資金支持不完全掛鉤，縣級部門(mén)往往缺乏項目?jì)涔芾淼膶?zhuān)業(yè)人員，項目謀劃能力薄弱，對政策理解存在偏差，資金使用難免出現瑕疵而受到處理，因而申報項目的積極性不高、地方項目不平衡。

對深入推進(jìn)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域重大工程項目全過(guò)程管理的建議

低碳政策環(huán)境、多元化投資結構以及建設項目承發(fā)包模式等因素對項目全過(guò)程管理有著(zhù)迫切需求。筆者建議，優(yōu)化生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域重大工程頂層設計，強化規劃引領(lǐng)，推進(jìn)重大工程全過(guò)程管理落實(shí)。

在已有的生態(tài)環(huán)境部門(mén)項目管理制度基礎上，建立健全跨部門(mén)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域重大工程全過(guò)程項目管理制度，實(shí)現“十四五”生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域重大工程的全生命周期綠色管理。隨著(zhù)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域項目的增長(cháng)，各級生態(tài)環(huán)境部門(mén)已發(fā)布的項目管理制度，特別是中央生態(tài)環(huán)保儲備庫的一系列項目管理制度，已經(jīng)成為多部門(mén)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域重大工程管理的重要參考依據和各級巡視、審計工程實(shí)施的重要準則。要發(fā)揮已有環(huán)境項目管理制度的優(yōu)勢，強化對生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域重大工程建設項目的前期研究和決策，科學(xué)預判項目實(shí)施和運行的全生命周期管理需求，提出一套生態(tài)文明頂層設計框架下涵蓋組織、管理、經(jīng)濟和技術(shù)等各方面全過(guò)程的制度體系，重點(diǎn)解決局部或整體環(huán)境問(wèn)題，并力求系統達到規劃目標指標要求。

加強重點(diǎn)流域、重點(diǎn)區域多元目標系統治理類(lèi)重大工程統籌與謀劃，建立生態(tài)環(huán)境重大工程標桿項目?jì)鋷?。圍繞深入打好污染防治攻堅戰、“十四五”生態(tài)環(huán)境保護規劃目標要求，對102類(lèi)重大工程項目進(jìn)行統籌研判，圍繞重大戰略需求、多目標協(xié)同治理、績(jì)效預期顯著(zhù)、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉化等，從已有儲備庫和實(shí)施庫篩選整合設計具有標桿意義的生態(tài)環(huán)境重大工程項目，通過(guò)完善標桿項目實(shí)施管理和成效考核評估機制，帶動(dòng)“十四五”生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域重大工程建設取得實(shí)效。

積極指導和幫扶各地做好水土共治、降碳協(xié)同、山水林田湖草修復等多要素多目標重大工程的頂層設計、過(guò)程管理、績(jì)效評價(jià)、資金籌措等工作，爭取“十四五”儲備一批、實(shí)施一批、見(jiàn)效一批。自上而下組織開(kāi)展一系列相關(guān)重大工程項目規劃編制和實(shí)施，對整治對象明確、邊界較為清晰、技術(shù)方法具有一定基礎的整治任務(wù)，集中編制一批“十四五”相關(guān)領(lǐng)域和區域范圍內的生態(tài)環(huán)境整治工程項目專(zhuān)項規劃，切實(shí)謀劃和設計出一批具有戰略性、引領(lǐng)性、全局性的重大生態(tài)環(huán)境保護工程項目，推動(dòng)我國生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域重大工程項目全過(guò)程管理體系、技術(shù)體系、監管體系的發(fā)展和提升。

發(fā)揮規劃引領(lǐng)作用和樣板示范作用，鼓勵各地深入探索生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現。將建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現機制全面融入各地國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護、資源利用等相關(guān)規劃并作為重要任務(wù)。挖掘不同地區、不同類(lèi)型生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉化形式，提煉生態(tài)產(chǎn)品服務(wù)核算—供給—轉化消費—評估的全鏈條發(fā)展路徑。結合省市縣美麗中國樣板和生態(tài)文明示范創(chuàng )建，鼓勵地方編制生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現行動(dòng)方案，重點(diǎn)針對生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算規范、基于自然的解決方案應用、生態(tài)產(chǎn)品交易市場(chǎng)機制、績(jì)效評價(jià)、配套政策設計等深入探索。

科學(xué)制定生態(tài)環(huán)境保護重大工程項目實(shí)施評估與考核要求，建立健全重大工程生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現績(jì)效評估體系。研究重大工程成效對考核目標、環(huán)境改善目標的貢獻度，出臺重大工程項目評估方法技術(shù)指導文件，在評價(jià)內容上更加注重項目實(shí)施的系統性、技術(shù)創(chuàng )新、實(shí)施機制創(chuàng )新、投資和資金籌措方法、對區域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題改善的貢獻度等。對生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現加強全過(guò)程監管和及時(shí)反饋，優(yōu)化生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現路徑。加強生態(tài)環(huán)境遙感與地面觀(guān)測相結合的監測網(wǎng)絡(luò )標準化建設，發(fā)揮生態(tài)環(huán)境監測評估對生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現的管控作用。充分利用生態(tài)環(huán)境綜合管理信息化平臺、生態(tài)保護紅線(xiàn)監管平臺等開(kāi)展對生態(tài)產(chǎn)品總量、類(lèi)型、時(shí)間、空間等的監測工作，為生態(tài)產(chǎn)品定價(jià)以及交易提供數據支持。

強化組織保障，推動(dòng)發(fā)展生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域全過(guò)程咨詢(xún)服務(wù)模式，并開(kāi)展國家試點(diǎn)建設。發(fā)揮全過(guò)程咨詢(xún)服務(wù)在深入打好污染防治攻堅戰中的重要作用，在相關(guān)規劃、工程項目管理辦法、管理創(chuàng )新等中明確大力發(fā)展全過(guò)程咨詢(xún)服務(wù)。盡快組織開(kāi)展生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域全過(guò)程咨詢(xún)服務(wù)技術(shù)指南等系列標準的編制，探索制定細分領(lǐng)域的全過(guò)程咨詢(xún)服務(wù)相關(guān)標準，通過(guò)標準制定全面引導和規范生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域全過(guò)程咨詢(xún)服務(wù)模式的發(fā)展。組織開(kāi)展生態(tài)環(huán)境重大工程項目全過(guò)程咨詢(xún)服務(wù)試點(diǎn)。一方面，在東、中、西不同區域選擇系統推進(jìn)生態(tài)環(huán)境整治任務(wù)較為突出、工程建設基礎較好的省份開(kāi)展重大（重點(diǎn)）生態(tài)環(huán)境整治工程項目全過(guò)程咨詢(xún)服務(wù)模式試點(diǎn)。另一方面，就生態(tài)環(huán)境部重點(diǎn)關(guān)注、給予資金支持的若干標桿項目組織開(kāi)展全過(guò)程工程咨詢(xún)服務(wù)項目試點(diǎn)。

作者單位：生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規劃院

關(guān)鍵詞： 重大工程 環(huán)境管理