過(guò)去幾十年，在我國(guó)快速城鎮(zhèn)化過(guò)程中，重發(fā)展、輕保護(hù)的現(xiàn)象普遍存在，生態(tài)本地遭到不同程度的破壞，城市蓄水排水能力顯著降低，城市排水防澇設(shè)施長(zhǎng)期投入不足，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，維護(hù)不到位，短板突出。加之我國(guó)大部分城市汛期降雨集中，近些年不少城市出現(xiàn)了內(nèi)澇災(zāi)害。近期，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)城市內(nèi)澇治理的實(shí)施意見(jiàn)國(guó)辦發(fā)〔2021〕11號(hào)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》，明確了城市內(nèi)澇治理工作的指導(dǎo)思想、基本原則、工作目標(biāo)?！兑庖?jiàn)》從系統(tǒng)建設(shè)城市排水防澇工程體系，提升城市排水防澇工作管理水平，統(tǒng)籌推進(jìn)城市內(nèi)澇治理工作和加強(qiáng)保障等方面提出了具體要求，對(duì)指導(dǎo)我國(guó)今年一段時(shí)間的城市內(nèi)澇治理工作指明了方向，具有重要意義。

一、要充分認(rèn)識(shí)內(nèi)澇治理的重要性和緊迫性

城市內(nèi)澇的頻繁發(fā)生，嚴(yán)重影響人民群眾的生產(chǎn)生活，有些還危及到了人民生命財(cái)產(chǎn)安全。黨的“十九大”報(bào)告指出，當(dāng)前社會(huì)的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活的需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。城市內(nèi)澇作為一種“城市病”，是人民群眾不希望看到的，也是影響城市安全發(fā)展的重要制約因素。治理城市內(nèi)澇是落實(shí)以人民為中心的發(fā)展理念、滿足人民群眾美好生活需求的必然要求，也是堅(jiān)持新發(fā)展理念，將生態(tài)和安全放在更加突出位置的具體舉措。

二、要正確認(rèn)識(shí)城市內(nèi)澇的成因

要治理城市內(nèi)澇，必須科學(xué)認(rèn)識(shí)城市內(nèi)澇。由本地短歷時(shí)強(qiáng)降雨或者持續(xù)降雨產(chǎn)生積水達(dá)到災(zāi)害的程度，就是城市內(nèi)澇。導(dǎo)致城市內(nèi)澇的原因很多，不同的城市、不同的時(shí)期、不同的地段內(nèi)澇的原因也盡不同，但是也有一些共性。

(一)城市內(nèi)澇和過(guò)去的發(fā)展觀念有關(guān)系。在過(guò)去幾十年的時(shí)間里，我國(guó)普遍存在重建設(shè)輕保護(hù)，在城市發(fā)展中沒(méi)有把生態(tài)和安全放在突出位置，很多地方?jīng)]有真正認(rèn)識(shí)到尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的重要性，城市建設(shè)中開(kāi)山、毀林、占田、填湖的現(xiàn)象屢有發(fā)生，破壞了生態(tài)本地，侵占了本該屬于水的空間，讓水無(wú)處可去，無(wú)路可走。其次，“重地上輕地下”的政績(jī)觀存在多年，大部分城市對(duì)于地下的排水和蓄水設(shè)施舍不得投入，歷史欠賬突出。此外，過(guò)去一直推行的以排為主，“及時(shí)就近排出”的做法，也無(wú)法解決高重現(xiàn)期時(shí)的特大暴雨。

(二)城內(nèi)澇和缺乏滯蓄空間密切相關(guān)。不可壓縮是水的基本特性之一，降雨形成的地表徑流必然需要消納場(chǎng)所和空間。我國(guó)在過(guò)去的城市開(kāi)發(fā)建設(shè)中，“留白增綠”比較少，“見(jiàn)縫插針”比較多，一些蓄滯洪的湖泊、濕地、低洼地被侵占，導(dǎo)致汛期雨水無(wú)處可去。

(三)城市內(nèi)澇和城市豎向密切相關(guān)。中國(guó)有句俗話：“水往低處流”。這句話準(zhǔn)確表達(dá)了水的另一個(gè)特性：水要朝著坡降最大的方向流動(dòng)。一些城市建設(shè)中，場(chǎng)地和道路豎向缺乏統(tǒng)籌設(shè)計(jì)，部分建筑、道路建設(shè)在地塊標(biāo)高較為低洼的地方，一些先建的地塊標(biāo)高較低，后建的地塊標(biāo)高普遍較高，導(dǎo)致一些先建的地塊成為低洼的“盆地”，容易產(chǎn)生內(nèi)澇積水。還有一些城市開(kāi)發(fā)建設(shè)選址不當(dāng)，將城市建在低洼處，也加大了內(nèi)澇風(fēng)險(xiǎn)。一些城市道路局部豎向滿足相關(guān)規(guī)范要求，但從總體來(lái)看，不利于城市排水甚至對(duì)城市排水造成制約，在一些地方人為造出一些內(nèi)澇積水點(diǎn)。

(四)投入不足導(dǎo)致設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)低，欠賬多。受過(guò)去認(rèn)識(shí)水平和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段的影響，我國(guó)在城市排水防澇設(shè)施方面投入嚴(yán)重不足，城市排水管渠和泵站設(shè)計(jì)和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，歷史欠賬十分突出。

(五)排水設(shè)施運(yùn)維和調(diào)度不到位也在會(huì)一定程度上加劇甚至導(dǎo)致城市內(nèi)澇。由于缺乏專(zhuān)業(yè)人員和經(jīng)費(fèi)，我國(guó)城市排水設(shè)施普遍存在運(yùn)維不到位，比如雨水口淤堵嚴(yán)重，雨水管渠多年未清掏導(dǎo)致過(guò)水能力大幅降低，導(dǎo)致本來(lái)標(biāo)準(zhǔn)就不高的設(shè)施還不能充分發(fā)揮作用，這在一定程度上加劇了城市內(nèi)澇

三、準(zhǔn)確理解城市內(nèi)澇治理和防洪的關(guān)系

城市內(nèi)澇和洪水都是由降水引起的災(zāi)害，二者有一些相關(guān)性，有時(shí)候人們用洪澇來(lái)統(tǒng)指城市洪水和內(nèi)澇。

(一)城市內(nèi)澇和洪水有區(qū)別。一是成因不同。城市內(nèi)澇的主要成因是本地強(qiáng)降雨或者長(zhǎng)歷時(shí)降雨產(chǎn)生的地表徑流在某些低洼地匯集，形成積水達(dá)到一定程度，影響到人民群眾生產(chǎn)生活。洪水一般是由流域尤其是上游的強(qiáng)降雨或者長(zhǎng)歷時(shí)降雨，導(dǎo)致江河或者湖泊出現(xiàn)了較大流量或者較高水位，給城市或者鄉(xiāng)村造成了一定的威脅的自然災(zāi)害。簡(jiǎn)言之，城市內(nèi)澇是一般是本地降雨造成的，城市洪水一般是上游降雨造成的。二是影響范圍不同。城市內(nèi)澇主要是對(duì)局部地區(qū)有影響，影響范圍一般相對(duì)較小，大多影響時(shí)間較短。城市洪水影響范圍較大，影響時(shí)間一般較長(zhǎng)。三是治理措施不同。城市內(nèi)澇治理主要措施包括城市建設(shè)中合理預(yù)留藍(lán)綠空間發(fā)揮蓄滯作用，地塊內(nèi)部實(shí)行源頭減排，修建排水管網(wǎng)、排水泵站、調(diào)蓄池等工程設(shè)施。城市防洪主要措施包括修建河湖堤防、上游修建水庫(kù)調(diào)蓄調(diào)度、圩垸保護(hù)、蓄滯洪區(qū)分洪等。

(二)城市內(nèi)澇和洪水有聯(lián)系，可以相互轉(zhuǎn)化，相互影響。我國(guó)近些年因洪致澇的現(xiàn)象較為普遍。部分城市出現(xiàn)河水翻越防洪堤倒灌入城，導(dǎo)致一些地區(qū)出現(xiàn)大面積、長(zhǎng)時(shí)間淹水。一些城市因?yàn)樯胶橹卫聿坏轿?，遭遇特大暴雨時(shí)山洪穿城而過(guò)，破壞力極強(qiáng)，危及人民群眾生命安全。還有一些城市在河道梯級(jí)建壩，或者河道淤積抬升導(dǎo)致洪水來(lái)臨時(shí)雨水排口被淹沒(méi)，雨水遭遇頂托無(wú)法排出，也可能會(huì)導(dǎo)致城市內(nèi)澇。另一方面，如果內(nèi)澇治理不科學(xué)，一味強(qiáng)調(diào)“排”而不是和其他措施聯(lián)合使用，也會(huì)加劇下游防洪壓力，在局部可能會(huì)出現(xiàn)因澇致洪的現(xiàn)象。

四、堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧，系統(tǒng)治理城市內(nèi)澇

城市內(nèi)澇產(chǎn)生的原因很多，加上水具有流動(dòng)性，因此治理城市內(nèi)澇必須堅(jiān)持系統(tǒng)治理。此次國(guó)辦文件中提出要“統(tǒng)籌區(qū)域流域生態(tài)環(huán)境治理和城市建設(shè)，統(tǒng)籌城市水資源利用和防災(zāi)減災(zāi)，統(tǒng)籌城市防洪和內(nèi)澇治理，逐步建立完善城市排水防澇體系”，體現(xiàn)了統(tǒng)籌兼顧，系統(tǒng)治理的思路。堅(jiān)持系統(tǒng)治理是這是此次內(nèi)澇治理能夠取得成效的關(guān)鍵。

一是要統(tǒng)籌區(qū)域流域生態(tài)環(huán)境治理和城市建設(shè)。導(dǎo)致城市內(nèi)澇的一個(gè)重要原因就是一些山水林田湖草等生態(tài)空間被破壞，導(dǎo)致山林涵養(yǎng)水，湖塘調(diào)蓄水，河道排放水的功能下降。因此，治理城市內(nèi)澇必須堅(jiān)持山水林田湖草系統(tǒng)治理。通過(guò)全面實(shí)施城市生態(tài)修復(fù)和功能修補(bǔ)工程，建設(shè)連續(xù)完整的生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施體系。通過(guò)保護(hù)城市周邊的山體、江河湖庫(kù)、濕地洼地、坑塘溝渠等生態(tài)空間，恢復(fù)山體原有植被，保留、恢復(fù)天然雨洪蓄滯空間和行泄通道，充分發(fā)揮自然生態(tài)系統(tǒng)對(duì)雨水的自然積存、自然滲透、自然凈化作用。

二是要統(tǒng)籌城市水資源利用和防災(zāi)減災(zāi)。我國(guó)是缺水國(guó)家，400多個(gè)城市面臨缺水，汛期又有不少缺水城市也出現(xiàn)內(nèi)澇，“大雨必澇，雨停就旱，旱澇急轉(zhuǎn)”的現(xiàn)象在一些城市十分突出。雨水是上天給予的饋贈(zèng)，通過(guò)科學(xué)合理的收集和利用措施，不僅可以降低和減緩城市內(nèi)澇災(zāi)害，還能替代部分常規(guī)水資源，促進(jìn)城市水系統(tǒng)的健康循環(huán)。

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