隨著碳達峰碳中和目標的提出，減污降碳協(xié)同增效作為促進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的總抓手，已經(jīng)被納入《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》和《關(guān)于深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》等重要文件中。做好貫徹落實，地方層面是重要一環(huán)。

地方減污降碳協(xié)同增效工作取得的積極進展

理清減污降碳管理體制。一些地方建立了減污降碳協(xié)調(diào)機制，通過聯(lián)席會議制度對減污降碳相關(guān)工作進行統(tǒng)一部署實施、統(tǒng)一監(jiān)察督查。比如，浙江省湖州市成立了美麗湖州建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，把減污降碳一些重點部門都納入進去。重慶市制定《〈統(tǒng)籌和加強應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)工作的指導(dǎo)意見〉任務(wù)分工》，分解具體任務(wù)加快，形成減污降碳齊抓共管局面。

加強規(guī)劃有機銜接。在規(guī)劃方面將溫室氣體控制等與“十四五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃進行銜接。有些地方在“十四五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃中直接提出了減污降碳的要求。積極推動生態(tài)環(huán)境保護與應(yīng)對氣候變化工作的統(tǒng)籌融合，比如，河北省制定了《關(guān)于統(tǒng)籌和加強應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)工作的若干措施》。

推進環(huán)評與碳評銜接。將“碳排放影響評價”作為環(huán)評維度之一的做法已經(jīng)于今年在重慶、福州、溫州等地嘗試施行。如重慶市制定了規(guī)劃及建設(shè)項目環(huán)評中碳排放評價指南；溫州將碳排放影響評價內(nèi)容作為一個章節(jié)納入環(huán)評中管理，為推進建設(shè)項目碳排放源頭控制提供了實踐案例和樣本數(shù)據(jù)。

推動排污許可與碳排放協(xié)同管理。比如，重慶市要求火電、水泥兩個行業(yè)企業(yè)排污許可證核發(fā)（換發(fā)）過程中，在“其他控制及管理要求”欄中載入企業(yè)上年度碳排放數(shù)據(jù)、碳排放管理和履約要求等信息，并要求同步對企業(yè)碳排放核查、報告、履約、減排等工作開展情況進行檢查。

加強督察考核銜接。比如，蘇州將碳排放強度下降指標納入蘇州市生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃；成都將CO2排放控制納入生態(tài)環(huán)境保護“黨政同責(zé)”、綠色發(fā)展評價和生態(tài)文明考核體系；湖州把減污降碳協(xié)同納入了市級生態(tài)環(huán)保督察體系，納入高質(zhì)量發(fā)展指標的考核體系。

推進試點地方示范工作，充分利用社會資本推動減污降碳工作。比如，青島西海岸新區(qū)正在推動借助氣候投融資實現(xiàn)新區(qū)的碳達峰和碳中和目標。重慶市推動成立區(qū)域性氣候投融資產(chǎn)業(yè)促進中心，積極開發(fā)創(chuàng)新碳減排類綠色金融產(chǎn)品。

地方減污降碳協(xié)同增效存在的問題

筆者通過調(diào)研和座談發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前地方在推進減污降碳協(xié)同增效方面仍存在一些問題。

一是一些地方的減污降碳決策仍是兩條線。不同部門在管理和數(shù)據(jù)方面不協(xié)調(diào)，部門之間也未形成有效的協(xié)作機制。一些地方在制定標準時只考慮了單項情況（污染物減排或溫室氣體減排），可能造成污染物排放減少卻增加溫室氣體排放的情形。

目前各地基本都將溫室氣體減排指標即碳排放強度納入地方生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任考核中，但此項指標主要為省對市一級進行考核。由于各縣區(qū)基礎(chǔ)比較薄弱，數(shù)據(jù)基礎(chǔ)不好，溫室氣體的家底并不完全準確，尚不能將這一指標考核分解到縣區(qū)。

二是對溫室氣體監(jiān)管缺乏直接的法律依據(jù)和上位法支撐，導(dǎo)致地方在執(zhí)法中缺乏處罰依據(jù)。溫室氣體排放核查涉及大量原輔材料檢查，相關(guān)工藝過程與傳統(tǒng)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法檢查存在差異，技術(shù)性強，數(shù)據(jù)質(zhì)量要求高，管理流程復(fù)雜，地方執(zhí)法人員對這些專業(yè)知識還缺乏了解。

機構(gòu)改革后，一些地方生態(tài)環(huán)境部門在應(yīng)對氣候變化方面的人員隊伍和能力都還有欠缺，有些地方還沒有專人負責(zé)應(yīng)對氣候變化工作。同時，很多地方還面臨應(yīng)對氣候變化專項資金不足、地方?jīng)]有應(yīng)對氣候變化專項資金等問題。

筆者認為，出現(xiàn)這些問題，涉及多方面的原因。

從客觀因素來看，地方生態(tài)環(huán)境機構(gòu)改革完成時間較短，對減污降碳工作把握需要一個過程。人員能力提升、資金安排、部門融合等都需要時間周期。有些單位對低碳發(fā)展政策、應(yīng)對氣候變化和生態(tài)環(huán)境保護及污染防治的協(xié)同等認識還不充分，工作基礎(chǔ)薄弱。即使主觀上想推動此項工作，在能力建設(shè)方面也還有差距。很多地方的關(guān)注重點仍是大氣污染防治，需要著力改善環(huán)境空氣質(zhì)量，對溫室氣體排放控制的關(guān)注還不夠。而且，溫室氣體排放總量未作為約束性指標納入政府考核，數(shù)據(jù)收集分析等基礎(chǔ)性工作較為薄弱。

從主觀因素看，一些地方對減污降碳協(xié)同增效工作認識還不到位。第二輪第三批、第四批中央生態(tài)環(huán)境保護督察就發(fā)現(xiàn)，個別?。ㄗ灾螀^(qū)）在煤炭消費總量逐年上升的情況下，仍違規(guī)為耗煤項目辦理能評審批手續(xù)，還有個別地方在煤炭消費減量替代方案上弄虛作假。 “十四五”開局之年，一些地方在盲目上馬“兩高”項目方面的沖動還很強烈，有大上、快上、搶上、亂上的勢頭，說明一些地方對減污降碳工作的認識不到位，也并未將其作為工作優(yōu)先事項。

推動地方減污降碳協(xié)同增效的建議

首先，推動體制協(xié)同，固化減污降碳工作機制。修訂《生態(tài)環(huán)境保護工作責(zé)任清單》，將減污降碳協(xié)同增效工作職責(zé)落實到位。

其次，完善政策規(guī)劃協(xié)同。將減污降碳的要求、措施等納入空氣質(zhì)量達標規(guī)劃、城市低碳發(fā)展戰(zhàn)略、地方“十四五”控制溫室氣體排放工作方案中，將碳排放信息納入排污許可證中。加強氣候投融資與綠色金融的政策協(xié)調(diào)配合，將碳排放、碳履約情況作為指標納入環(huán)保信用評價、政府綠色采購等政策中，加快制定和完善非二氧化碳類溫室氣體控排政策。

第三，加強減污降碳技術(shù)協(xié)同。提前開展固廢、環(huán)境與貿(mào)易、水—能源—環(huán)境—健康等領(lǐng)域的協(xié)同效應(yīng)評估和機理研究。識別減污降碳技術(shù)，篩選協(xié)同減排效果好的技術(shù)形成技術(shù)清單。同時，充分挖掘大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)在減污降碳工作中的作用。

第四，加強管理協(xié)同，安排減污降碳協(xié)同增效專門培訓(xùn)，安排專項資金，加強宣傳。積極開展減污降碳項目示范，加強國際交流與合作。

作者單位：李媛媛、李麗平、姜歡歡，生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心；鄧也，成都市環(huán)境保護科學(xué)研究院；林薇薇，能源基金會

關(guān)鍵詞： 降碳 碳中和 環(huán)境管理