“河長(cháng)制”因其獨特的制度設計和顯著(zhù)的治理成效，成為中國水環(huán)境治理的典型制度創(chuàng )新。不論是學(xué)術(shù)界還是實(shí)務(wù)界，都認為河長(cháng)制抓住了水環(huán)境治理的“牛鼻子”，是應對環(huán)境危機行之有效的治道變革。但也有學(xué)者認為，河長(cháng)制存在短期效應等問(wèn)題，并未扭轉跨界污染會(huì )伴生搭便車(chē)問(wèn)題的本質(zhì)，依然容易陷入環(huán)境治理的集體行動(dòng)困境。因此，如何實(shí)現“河長(cháng)制”到“河長(cháng)治”，成為中國生態(tài)文明轉型需要解決的重大議題。

(資料圖片)

全球環(huán)境變化對于人類(lèi)社會(huì )是一個(gè)亟待解決的時(shí)代課題，事關(guān)人類(lèi)社會(huì )的持續發(fā)展和代際福祉。[1]黨的二十大報告指出：中國式現代化是人與自然和諧共生的現代化，但生態(tài)環(huán)境保護任務(wù)依然艱巨?！昂娱L(cháng)制”因其獨特的制度設計和顯著(zhù)的治理成效，成為中國水環(huán)境治理的典型制度創(chuàng )新。不論是學(xué)術(shù)界還是實(shí)務(wù)界，都認為河長(cháng)制抓住了水環(huán)境治理的“牛鼻子”，是應對環(huán)境危機行之有效的治道變革。[2]但也有學(xué)者認為，河長(cháng)制存在短期效應等問(wèn)題，并未扭轉跨界污染會(huì )伴生搭便車(chē)問(wèn)題的本質(zhì)，[3]依然容易陷入環(huán)境治理的集體行動(dòng)困境。因此，如何實(shí)現“河長(cháng)制”到“河長(cháng)治”，成為中國生態(tài)文明轉型需要解決的重大議題。

環(huán)境治理是一個(gè)典型的公地問(wèn)題，具有整體的難以排他性和環(huán)境容量的可分割性，可以視為公共池塘資源。[4]諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主埃莉諾？奧斯特羅姆教授認為要破解公共池塘資源治理的集體行動(dòng)困境，需要解決三個(gè)核心問(wèn)題：新制度供給問(wèn)題、可信性承諾問(wèn)題和相互監督問(wèn)題。[5]這一理論框架逐漸超越了公共池塘資源自主治理范疇，成為探討人類(lèi)集體行動(dòng)困境的一般性理論視角，并被廣泛用于全球環(huán)境治理研究之中。[6][7][8]基于此，本文借助集體行動(dòng)理論框架，結合筆者在華北S市和西南K市的實(shí)地調研，以此來(lái)分析河長(cháng)制下水環(huán)境治理的制度困境和優(yōu)化路徑。

01河長(cháng)制的實(shí)施情況

河長(cháng)制，即由各級黨政主要領(lǐng)導人擔任“河長(cháng)”，負責綜合管理、統籌實(shí)施轄區內所屬的河湖保護與治理工作，并納入其年度績(jì)效考核的水環(huán)境治理制度。筆者分別對河北S市、云南K市兩地河長(cháng)制的運行情況進(jìn)行了實(shí)地調研。兩市都是最先實(shí)施“河長(cháng)制”的地區，對于河長(cháng)制研究有著(zhù)重要的思考價(jià)值。

（一）河長(cháng)制的制度建設情況

2016年10月，中央全面深化改革領(lǐng)導小組第28次會(huì )議審議通過(guò)了《關(guān)于全面推行河長(cháng)制的意見(jiàn)》，標志著(zhù)河長(cháng)制從地方探索轉向全國推廣。從各地的政策方案看，“黨政首長(cháng)負責制”是河長(cháng)制制度設計的核心，以此為基礎構建起河長(cháng)制的制度架構體系。

1.建立了全覆蓋的河長(cháng)制制度體系。2018年2月，全國31個(gè)?。ㄗ灾螀^、直轄市）陸續出臺了河長(cháng)制實(shí)施辦法，逐步建立省、市、縣、鄉四級河湖長(cháng)制度體系，實(shí)現河湖管護責任全覆蓋。截至2021年12月，全國共有省、市、縣、鄉四級河湖長(cháng)30萬(wàn)名，村級河湖長(cháng)（含巡河員、護河員）超90萬(wàn)名，四級河湖長(cháng)年均巡查河湖700萬(wàn)人次， 形成了河湖管理的強大合力。

2.建立了層級式的河長(cháng)制架構體系。在各個(gè)地區，基本建立了省-市-縣-鄉-村五級（或省-市-縣-鄉四級）河長(cháng)體系，一般由本地的黨政主要領(lǐng)導擔任總河長(cháng)，同級黨政分管領(lǐng)導分別擔任相應河段的河長(cháng)（部分地區也將同級人大、政協(xié)領(lǐng)導納入河長(cháng)制制度體系，例如筆者調研的云南?。?。河長(cháng)是河湖治理和保護的第一責任人，各級河長(cháng)按照省級管總、市縣鄉分級負責的原則，負責組織領(lǐng)導相應河湖的管理保護工作。通過(guò)這樣層級制的制度設計，構建起以河長(cháng)為中心的治水制度體系。

3.建立了適應性的河長(cháng)制運行機制。各地圍繞河長(cháng)制的實(shí)施，都建立了富有地方特色的運行機制。例如S市的“流域生態(tài)補償制度”、K市的“河長(cháng)+檢察長(cháng)”“河長(cháng)+警長(cháng)”等區域內機制，以及河長(cháng)專(zhuān)題協(xié)調會(huì )、河長(cháng)辦聯(lián)席會(huì )議等跨區域的聯(lián)防聯(lián)控機制。從具體的河長(cháng)制運行過(guò)程總結來(lái)看，河長(cháng)制運行主要包括問(wèn)題發(fā)現機制、問(wèn)題反饋機制、問(wèn)題解決機制、檢查考核機制等，建立全閉環(huán)的制度鏈條，強化治水責任落實(shí)。其中“黨政首長(cháng)負責制”是河長(cháng)制運行機制的核心，具有三個(gè)維度的制度意涵：一是黨政同責，確立制度權威；二是首長(cháng)總領(lǐng)，統籌解決治水問(wèn)題；三是首長(cháng)負責制，治水成效與政績(jì)考核掛鉤。

（二）河長(cháng)制的制度運行情況

河長(cháng)制建立以后，在水環(huán)境治理中取得了初步成效。有學(xué)者對2004-2016年497個(gè)國控監測點(diǎn)和150個(gè)自動(dòng)監測點(diǎn)所在地級市推行河長(cháng)制進(jìn)行了政策評估，發(fā)現河長(cháng)制達到了初步的水污染治理效果。[9]也有學(xué)者基于長(cháng)江經(jīng)濟帶河長(cháng)制政策的準自然實(shí)驗，實(shí)證檢驗了河長(cháng)制的環(huán)境與經(jīng)濟雙重紅利效應。[10]總體來(lái)看，在各地推行河長(cháng)制后，全國的河湖保護與治理工作取得顯著(zhù)成效，生態(tài)環(huán)境較以往有明顯改善，取得了生態(tài)效益、經(jīng)濟效益、社會(huì )效益三方面進(jìn)展。

以筆者調研的S市為例，2008年為解決河流域嚴重水污染，S市迅速推行河（湖）長(cháng)制，采取“一河一策”的方法，對不能完成治理任務(wù)的負責領(lǐng)導實(shí)行“一票否決制”。在河長(cháng)制的強力推動(dòng)下，S市境內河流COD濃度①？年均值總體呈下降趨勢。截止到2015年，當地河流域的COD年均值相較于2008年同比下降了48.36%，逐步恢復了該河段水域面積和生態(tài)原貌，極大降低了當地企業(yè)和民眾生產(chǎn)生活用水成本。而滇池所在的K市，雖然在1980年代末便通過(guò)了《滇池保護條例》，但多年來(lái)滇池治污仍未有較大改觀(guān)。自2008年K市全面推行河長(cháng)制后，滇池污染程度逐漸減輕，水體修復改善成果顯著(zhù)，有力助推了當地旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

但筆者在調研中也發(fā)現，河長(cháng)制在地方實(shí)踐中仍面臨一系列問(wèn)題，導致其長(cháng)效治理效果不彰。例如S市和K市雖然作為最早一批推行河長(cháng)制的城市，建立起了較為完備的河長(cháng)制制度體系，但由于河長(cháng)制考核制度不夠完備、各級河長(cháng)分工制度不夠清晰、跨地域跨部門(mén)協(xié)調機制運作不暢等原因，兩市河湖治理成效經(jīng)常出現反復。最為典型的是，兩市分別在2018年和2021年因水環(huán)境治理問(wèn)題受到了中央環(huán)保督察部門(mén)的點(diǎn)名批評，引發(fā)了公眾對其河長(cháng)制實(shí)施效力的質(zhì)疑。因此，必須認真剖析這些問(wèn)題背后反映的制度困境，才能找到針對性的解決之道。

02河長(cháng)制下水環(huán)境治理制度困境分析

借助奧斯特羅姆教授的集體行動(dòng)理論，本文所指的河長(cháng)制下水環(huán)境治理的制度困境，具體表現為新制度供給、可信承諾、相互監督三個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題未能有效解決，從而導致河長(cháng)制運行中出現結構性難題。

（一）新制度供給之困：短期治理與長(cháng)效治理機制的轉換困境

新制度供給是解決集體行動(dòng)面臨的第一個(gè)難題，它為合作博弈中的行動(dòng)者提供了一套正式和非正式的規范，能夠保證合作博弈中互利結局的實(shí)現。因此，在解決環(huán)境治理問(wèn)題中，新制度的供給發(fā)揮著(zhù)基礎性作用。尤其是在一個(gè)日益復雜、相互聯(lián)系和快速變化的世界中，實(shí)現制度供給與變革是一系列環(huán)境治理問(wèn)題的核心。如果不能就復雜性制度安排建立共識，那就難以組織集體行動(dòng)實(shí)現長(cháng)期效益。河長(cháng)制由于制度安排仍存在缺陷，“短期效應”和“路徑依賴(lài)”問(wèn)題阻礙了“河長(cháng)制”目標的實(shí)現。

一方面，法治化制度供給不足導致河長(cháng)制短期效應放大。河長(cháng)制并非正式的成文法律，而是根據我國水環(huán)境治理形勢和中央環(huán)保目標建立起來(lái)的政策方案。雖然河長(cháng)制短期治水成效顯著(zhù)，但法律效力不足影響了河長(cháng)制運行的長(cháng)期性、連續性和穩定性。河長(cháng)辦作為臨時(shí)性辦公機構，在協(xié)調部門(mén)和區域間合作治理方面仍然力有不逮。例如，自2008年全市推行河長(cháng)制后，當地水資源污染治理成效顯著(zhù)。但是在2011年底該地政策重心的調整后，污染問(wèn)題又逐漸加重。在中央環(huán)保部門(mén)舉行的2013年和2014年“重點(diǎn)流域水污染防治專(zhuān)項”考核中，該地均未能通過(guò)。

另一方面，制度供給路徑依賴(lài)導致“某長(cháng)制”泛化效應擴散。河長(cháng)制顯著(zhù)的治理成效和政績(jì)掛鉤的制度設計，促使“治污先治人，治人先治官”的治理理念成為地方政府的一項重要經(jīng)驗。此后，湖長(cháng)制、林長(cháng)制、田長(cháng)制等各種各樣的“某長(cháng)制”紛紛出現，由此形成了深度的路徑依賴(lài)。這樣的“制度創(chuàng )新”逐漸向經(jīng)濟發(fā)展、社會(huì )治理等各個(gè)領(lǐng)域擴散，以此作為地方政府追求發(fā)展和治理政績(jì)的重要抓手。其導致的結果是讓基層干部“身兼數長(cháng)”，時(shí)常因各種任務(wù)“打架”而不堪重負。由于環(huán)境治理是一個(gè)專(zhuān)業(yè)性很強的領(lǐng)域，需要有一定的知識、信息和能力，“某長(cháng)制”雖然短期成效明顯，但長(cháng)期來(lái)看卻壓縮了其他行之有效的制度創(chuàng )新的發(fā)展空間，不利于治理體系的充實(shí)和完善。

（二）可信承諾之困：跨域合作與制度安排的約束困境

一組行動(dòng)者要組織起來(lái)實(shí)現長(cháng)期效益時(shí)，要解決的第二個(gè)問(wèn)題便是可信承諾，這是制度有效運行的必要條件?？尚懦兄Z是指行動(dòng)者同意遵守所達成的制度安排，需要滿(mǎn)足兩個(gè)基本條件：一是大多數處境相同的行動(dòng)者做出同樣的承諾，二是采取這一策略的長(cháng)期凈收益大于短期策略的凈收益。在面臨環(huán)境治理這種“公地”問(wèn)題，由于環(huán)境問(wèn)題的自身特征和地方政府的“理性驅動(dòng)”，即使行動(dòng)者在初期選擇遵守大多數行動(dòng)者所提出的制度安排，但是當可信承諾不能滿(mǎn)足主要行動(dòng)者訴求時(shí)，規則就會(huì )被打破。

首先，水資源具有明顯的公共性和外部性，較長(cháng)的河長(cháng)制鏈條加劇了協(xié)同困境。在生態(tài)文明轉型的背景下，過(guò)去依賴(lài)資源高投入催生發(fā)展高速度的方式已不可持續，但水資源保護的生態(tài)效益不能得到及時(shí)且合理折現的情況下，部分主體有時(shí)就難以約束自己的有限理性行為。而河長(cháng)制以河湖的邊界劃分治水責任，分屬上下游的地區對于治水目標和時(shí)限要求不盡相同，上下游經(jīng)濟形態(tài)的差異造成上游對下游水質(zhì)影響程度難以具體量化。即使在河長(cháng)制的壓力下，同一河流沿岸城市就治水問(wèn)題暫時(shí)達成一致，但在有些情況下上游城市為了工農業(yè)發(fā)展需要和治水任務(wù)達標，有破壞原有的合作承諾的動(dòng)機，從而損害了整條流域的治理績(jì)效改善。特別是上下游城市間實(shí)力地位不對等時(shí)，下游地區得到補償的難度更大。例如，S市既是省會(huì )城市又處于某河水系上游，選擇將某河水系S市區段以截留方式進(jìn)行重點(diǎn)綜合治理，下游常常面臨無(wú)水可治的局面。

其次，河長(cháng)制將治水責任與考核績(jì)效掛鉤的制度設計，增加了跨域治理行動(dòng)主體間的合作難度。由于不同的河流甚至同一河流的不同河段由不同的河長(cháng)擔任，有時(shí)個(gè)別河長(cháng)為了自己的績(jì)效考核，會(huì )先考慮自己負責區域內的治理情況，“以鄰為壑”的現象隨之發(fā)生。近年來(lái)，總體風(fēng)險社會(huì )下不確定性逐漸增加，管理者規避風(fēng)險的意識逐漸增強，[11]進(jìn)一步降低了區域間的環(huán)境治理合作動(dòng)機。同時(shí)，環(huán)境治理需要消耗大量的財政行政資源，很多時(shí)候在沒(méi)有明顯改善環(huán)境質(zhì)量的情況下，已經(jīng)出現影響經(jīng)濟增長(cháng)的效應，降低了地方政府官員的經(jīng)濟績(jì)效評價(jià)。[12][13]盡管有跨域間的合作治理機制，但其約束效力未能有效發(fā)揮。

（三）相互監督之困：邊界模糊與信息不對稱(chēng)的疊加困境

奧斯特羅姆的集體行動(dòng)理論認為，沒(méi)有監督，不可能有可信承諾；沒(méi)有可信承諾，就沒(méi)有提出新制度規則的理由。[14]從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，監督是可信承諾得以實(shí)現的必要條件。成功的治理規則，既會(huì )增強組織成員相互監督的積極性，又能夠降低監督成本。[15]在具體實(shí)踐中，監督有著(zhù)一系列必備的要素和條件，包括清晰界定公共物品及其使用邊界，有效輸送和傳遞信息等。

首先，河流的邊界模糊容易導致監督失準。在各地的河長(cháng)制實(shí)踐中，普遍將河流流入和流出污染程度的差異作為考核標準，以此衡量河長(cháng)制的治污績(jì)效。這一機制看似合理有效，但實(shí)踐中存在諸多困難。環(huán)境治理目標的考核不似經(jīng)濟指標，有著(zhù)清楚的參數與邊界，河流的不規整性導致邊界界定較為困難。此外，由于河流具有較強的流動(dòng)性，同一河流在不同時(shí)間點(diǎn)或不同地域檢測的污染物濃度也會(huì )存在差異，河流上下游不同的經(jīng)濟形態(tài)也會(huì )影響水體污染的程度。河流模糊的邊界導致責任難以清楚劃定，既制約了河長(cháng)制剛性監督的效力，也削弱了公眾監督的信息基礎。例如，K市的水流經(jīng)區域眾多，邊界較難劃定清楚，而其又處于磷礦區，地表降水會(huì )攜帶大量磷元素進(jìn)入河道，加劇水體的富營(yíng)養化，增加了監督考核的難度。

其次，信息不對稱(chēng)導致河長(cháng)制監督機制在一定程度流于形式。河長(cháng)制監督機制的核心在于解決“怎么監督、誰(shuí)來(lái)監督、如何追究責任”三個(gè)關(guān)鍵性問(wèn)題，基礎在于準確的考核信息。面對大尺度空間時(shí)間的環(huán)境治理監督，上級政府時(shí)常面臨信息短缺和信息失真的問(wèn)題，導致政府體系內的監督成本較高。上級考核部門(mén)由于信息不對稱(chēng)難以實(shí)現有效的監督，而個(gè)別下級政府有時(shí)會(huì )利用信息優(yōu)勢采取有道德風(fēng)險的行為[16]，相對于“保環(huán)境”，“保經(jīng)濟”也有很大吸引力。此外，“自我監督”缺乏公開(kāi)透明的程序[17]，媒體和公眾也無(wú)法形成有效的外部監督制約。信息不對稱(chēng)引發(fā)的監督失效，在欠發(fā)達地區和郊縣河湖表現得更為突出。例如S市一些企業(yè)私自排污和超標排放，但由于其GDP的貢獻值，地方政府也往往“睜一只眼閉一只眼”。

綜上所述，從河長(cháng)制運作實(shí)踐來(lái)看，短期內取得了顯著(zhù)成效，但長(cháng)效機制仍未有效確立，新制度供給未完成完整的制度變遷；水環(huán)境的自然屬性和跨域合作治理的脆弱性，無(wú)法實(shí)現有效的協(xié)同治理；河長(cháng)制邊界模糊和信息不對稱(chēng)的問(wèn)題疊加，導致相互監督難題凸顯。這些問(wèn)題需要針對性破解，才能找到河長(cháng)制制度困境的優(yōu)化路徑。

03河長(cháng)制下水環(huán)境治理路徑的優(yōu)化

在環(huán)境治理中，相較于小范圍的公共池塘資源治理，跨域環(huán)境治理意味著(zhù)要處理更多元的組織邏輯、更繁重的政治壓力、更廣泛的參與者，以及更多更不可預測的情況和結果。[18][19] 換言之，將環(huán)境問(wèn)題與一般的其他集體行動(dòng)問(wèn)題區分開(kāi)來(lái)的一個(gè)關(guān)鍵因素是，環(huán)境問(wèn)題不可避免地與跨越邊界的生態(tài)系統的復雜結構和過(guò)程聯(lián)系在一起。因此，有效和持久的環(huán)境問(wèn)題解決方案，需要明確考慮這些生態(tài)系統特征，要更具戰略性和包容性，需要在經(jīng)驗中尋找有效的治理之道。從這個(gè)意義上來(lái)看，河長(cháng)制的改革與完善既要著(zhù)眼于水環(huán)境治理的實(shí)際，又要面向人與自然和諧共生的中國式現代化的大局，為實(shí)現“河長(cháng)制”到“河長(cháng)治”提供更為堅實(shí)的制度支撐。

（一）夯實(shí)河長(cháng)制的制度基礎

解決公共池塘資源集體行動(dòng)困境，前提是實(shí)現有效的制度供給。河長(cháng)制誕生于中國水環(huán)境治理轉型時(shí)期，在完成特定的歷史使命后必然向著(zhù)常規治理轉化。其一，明確河長(cháng)制的法律地位。要從根本上解決河長(cháng)制的制度困境，就必須注重基礎性制度建設，從法律層面明確河長(cháng)制的制度地位、權責關(guān)系等，明確地方政府在河長(cháng)制政策支持、資金保障、人員配備等方面的責任，消除制度實(shí)施中的不確定性和模糊性，增強地方政府長(cháng)期效應的預期，真正使河長(cháng)治理有法可依、因法長(cháng)治。

其二，完善河長(cháng)制實(shí)施的配套制度體系。在環(huán)境保護法、水污染防治法等環(huán)保法律的基礎上，積極吸收中央和地方流域生態(tài)補償制度、環(huán)保督察制度、排污許可證等制度設計，形成法律、行政、經(jīng)濟等多種治理工具箱，不斷完善水環(huán)境治理的配套制度體系，減少“某長(cháng)制”的路徑依賴(lài)，推動(dòng)水環(huán)境治理從“結果導向”向“全過(guò)程控制”延伸，實(shí)現源頭、過(guò)程、末端全過(guò)程閉環(huán)治理和管控。此外，由于地方總河長(cháng)注意力和精力的有限性，必須更加重視河長(cháng)大會(huì )、河長(cháng)工作聯(lián)席會(huì )、河長(cháng)辦聯(lián)席會(huì )等協(xié)作機制建設，明確上下游、左右岸、干支流的管理責任，從治理碎片化轉向全流域治理。

其三，健全政府主導下的多元主體協(xié)同治理機制。要注重設計市場(chǎng)與社會(huì )參與的制度體系，廣泛吸納民間力量參與，形成自上而下與自下而上相互促進(jìn)的治水格局。例如筆者在浙江調研時(shí)發(fā)現，浙江在五級聯(lián)動(dòng)的“河長(cháng)制”體系基礎上，還創(chuàng )新了“騎行河長(cháng)”“百米微河長(cháng)”“十米河長(cháng)”等民間河長(cháng)體系，極大激發(fā)了全民治水的熱情，成為政府河長(cháng)制的有益補充。

（二）以有為的可信承諾增強河長(cháng)制的制度約束

可信承諾是集體行動(dòng)的核心，只有行動(dòng)理念的深刻變革，才能形成環(huán)境治理的穩定秩序。在環(huán)境治理中，可信承諾的達成既需要外在的強制力約束，增強達成集體行動(dòng)的動(dòng)力；又需要行動(dòng)主體內在責任意識的覺(jué)醒，才能自主約束自身的“不道德行為”。一方面，加強對環(huán)境污染等違法違規行為的懲處與曝光，讓河長(cháng)制真正產(chǎn)生威懾力和約束力?？赏ㄟ^(guò)自上而下的嚴格問(wèn)責、終身追責、離任環(huán)境審計、典型案例通報等方式提高河長(cháng)制獎懲機制的針對性和威懾力，增強環(huán)境治理主體的可信承諾，降低其追求短期效益而忽視環(huán)保的行為動(dòng)機。

另一方面，加強水環(huán)境保護的教育、宣傳、科普，引導全社會(huì )樹(shù)立“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念。試點(diǎn)水環(huán)境治理的政府與社會(huì )資本合作、股權合作等公私信任合作模式，增強彼此間交流融通。通過(guò)典型案例示范引導來(lái)增強公眾的互動(dòng)參與，鼓勵公眾嘗試建立小范圍的公共池塘資源治理的集體行動(dòng)，完善配套的激勵反饋等保障機制。引導和支持企業(yè)加強生態(tài)產(chǎn)品開(kāi)發(fā)與孵化，實(shí)現流域內經(jīng)濟效益和社會(huì )效益的正向反饋。

（三）以有力的相互監督強化河長(cháng)制的制度效力

相互監督，是破解集體行動(dòng)困境的重要保障。要從監督的標準科學(xué)性、信息準確性、方式多樣化三個(gè)維度形成強大合力，強化河長(cháng)制的制度效力。其一，就監督標準科學(xué)性而言，建立權責相匹配的監督體系，明確不同層級河長(cháng)的工作職責和長(cháng)期與短期治理目標。綜合考慮流域沿岸的經(jīng)濟、社會(huì )情況，建立更為公平合理的考核指標體系，打造更為智能化即時(shí)化的監控平臺，實(shí)現從“結果監督”到“全過(guò)程監督”。同時(shí)嘗試將河湖上下游水質(zhì)考評相連接，將一定范圍內下游地區的水質(zhì)納入上游地區河長(cháng)制的考評體系，以此在一定程度上規避“搭便車(chē)”現象。

其二，就監督信息準確性而言，既要發(fā)揮屬地管理為主的“塊塊”的作用，也要增強行業(yè)監管的“條條”作用，遏制地方保護主義對環(huán)境監管的干預。此外，充分發(fā)揮中央和地方環(huán)保督察的作用，完善例行檢查、專(zhuān)項督察、“回頭看”等監督機制，加大對瞞報、漏報、錯報等環(huán)境違法違規行為的懲處；實(shí)行流域片區治理聯(lián)動(dòng)評價(jià)機制，增強不同層級間的信息共享，降低地方“共謀”行為的動(dòng)機。

其三，就監督方式多樣化而言，在上級政府常規監督和專(zhuān)項監督之外，要注重強化全民參與的監督體系建設，積極引入第三方監督，解決自我監督獨立性不足的問(wèn)題。建立河湖管理保護信息發(fā)布平臺、設立河長(cháng)公示牌、聘請社會(huì )監督員等方式，讓公眾對河湖管理保護效果進(jìn)行監督。特別是針對郊縣河長(cháng)制力量薄弱的河湖流域，要充分利用大數據、物聯(lián)網(wǎng)、視聯(lián)網(wǎng)等新興信息技術(shù)，整合現有水務(wù)、環(huán)保、林業(yè)、國土等部門(mén)的信息資源，加強監測監督，信息及時(shí)發(fā)布反饋，提升公眾監督力度 。

總而言之，中國正處于現代化轉型的關(guān)鍵時(shí)期，經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展與體制機制改革問(wèn)題交織疊加，導致中國的環(huán)境治理呈現出特殊性和艱巨性。本文所分析的河長(cháng)制下水環(huán)境治理困境，僅僅是這種復雜性的一個(gè)切面。雖然本文基于實(shí)地調研給出了解決這一困境的建議，但需指出的是，任何一種視角都有其適用條件和范圍，也不可能避免帶有一定的局限性。盡管如此，奧斯特羅姆的集體行動(dòng)理論仍為解決人類(lèi)的公共事物治理問(wèn)題提供了一條探索路徑。中國水環(huán)境治理需要在充分吸收地方成功經(jīng)驗的基礎上，有效解決新制度供給、可信承諾、相互監督問(wèn)題，不斷探索和完善河長(cháng)制的治道變革，形成與未來(lái)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展形態(tài)相適應的長(cháng)效機制。

原標題：河長(cháng)制下水環(huán)境治理的制度困境及其優(yōu)化路徑

[ 參考文獻 ]

[1]Tiffany-H Morrison, Adger W-Neil, Brown Katrina, et al. The black box of power in polycentric environmental governance[J]. Global Environmental Change, 2019, 57101934.

[2]周建國，熊燁?！昂娱L(cháng)制”：持續創(chuàng )新何以可能--基于政策文本和改革實(shí)踐的雙維度分析[J]. 江蘇社會(huì )科學(xué)， 2017（04）。

[3]李靈芝，羊洋，周力。河長(cháng)的邊界：對流域污染治理行政力量的反思[J]. 中國人口？資源與環(huán)境， 2022（06）。

[4]王亞華，唐嘯。中國環(huán)境治理的經(jīng)驗：集體行動(dòng)理論視角的審視[J]. 復旦公共行政評論， 2019（02）。

[5]埃莉諾·奧斯特羅姆。公共事物的治理之道：集體行動(dòng)制度的演進(jìn)。上海：上海譯文出版社， 2012:49.

[6]O-Rjan Bodin. Collaborative environmental governance: achieving collective action in social-ecological systems[J]. Science, 2017（6352）。

[7]Hongtao Yi, Suo Liming, Shen Ruowen, et al. Regional governance and institutional collective action for environmental sustainability[J]. Public Administration Review, 2018,（4）。

[8]Raoul Beunen, Patterson James-J. Analysing institutional change in environmental governance: Exploring the concept of ‘institutional work’[J]. Journal of Environmental Planning and Management, 2019（1）。

[9]沈坤榮，金剛。中國地方政府環(huán)境治理的政策效應--基于“河長(cháng)制”演進(jìn)的研究[J]. 中國社會(huì )科學(xué)， 2018（05）。

[10]王力，孫中義。河長(cháng)制的環(huán)境與經(jīng)濟雙重紅利效應研究--基于長(cháng)江經(jīng)濟帶河長(cháng)制政策實(shí)施的準自然實(shí)驗[J]. 軟科學(xué)， 2020（11）。

[11]倪星，王銳。從邀功到避責：基層政府官員行為變化研究[J]. 政治學(xué)研究， 2017（02）。

[12]楊宏偉，宛悅，增井利彥。中國環(huán)境政策及其健康效應對國民經(jīng)濟的影響：綜合環(huán)境評價(jià)對環(huán)境決策的意義[J]. 環(huán)境保護， 2007（06）。

[13]張衛東，汪海。我國環(huán)境政策對經(jīng)濟增長(cháng)與環(huán)境污染關(guān)系的影響研究[J]. 中國軟科學(xué)， 2007（12）。

[14]埃莉諾·奧斯特羅姆。公共事物的治理之道--集體行動(dòng)制度的演進(jìn)。上海：上海譯文出版社， 2000: 49.

[15]張克中。公共治理之道：埃莉諾？奧斯特羅姆理論述評[J]. 政治學(xué)研究， 2009（06）。

[16]王書(shū)明，蔡萌萌?；谛轮贫冉?jīng)濟學(xué)視角的“河長(cháng)制”評析[J]. 中國人口·資源與環(huán)境， 2011（09）。

[17]郭兆暉，錢(qián)雄峻，張弓。河長(cháng)制在河流治污實(shí)踐中存在的難題分析[J]. 行政管理改革， 2020（08）。

[18]Jessica De Koning. Unpredictable outcomes in forestry-Governance institutions in practice[J]. Society & Natural Resources, 2014（4）。

[19]James Mahoney, Thelen Kathleen. Explaining institutional change: Ambiguity, agency, and power[M]. Cambridge University Press, 2009, pp.1-37.

[基金項目] 國家社會(huì )科學(xué)基金重點(diǎn)項目“推進(jìn)鄉鎮政府減負增效的體制機制研究”（20AZZ008）；中國人民大學(xué)科學(xué)研究基金項目“城鄉區域發(fā)展協(xié)調與新型城鎮化戰略研究 ”（2112021198）。

[作者簡(jiǎn)介] 毛壽龍，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導師，中國人民大學(xué)公共政策研究院執行院長(cháng)；栗伊萱，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，中國人民大學(xué)公共政策研究院研究助理。

關(guān)鍵詞：