今年5月至12月，應急管理部在全國范圍內開(kāi)展安全評價(jià)機構執業(yè)行為專(zhuān)項整治，查處了一批典型違法違規案例，引起業(yè)內的廣泛討論和反思。為持續關(guān)注安全評價(jià)機構整治情況，了解各地安全評價(jià)機構監管人員、從業(yè)人員及業(yè)內專(zhuān)家觀(guān)點(diǎn)，探析促進(jìn)安全評價(jià)市場(chǎng)健康發(fā)展之策，本報組織連續報道。

本期，本報記者調查梳理了安全評價(jià)機構發(fā)展歷程、變化、作用、面臨的爭議點(diǎn)和部分機構違法違規的原因。

近日，浙江杭州市蕭山區一中介機構因出具存在重大疏漏的安全評價(jià)報告被罰款14萬(wàn)元，4名機構從業(yè)人員分別被處罰1.5萬(wàn)元。

安全評價(jià)機構本是一支被寄予厚望的安全“護衛隊”，近年來(lái)因為一些安全評價(jià)機構的不良表現卻給人們留下這樣一個(gè)印象：出具的報告虛假失實(shí)或未能反映企業(yè)安全生產(chǎn)真實(shí)狀況，企業(yè)的風(fēng)險隱患“面上”沒(méi)體現、“里子”沒(méi)整改，甚至帶“病”運行，沖擊著(zhù)安全生產(chǎn)的紅線(xiàn)和底線(xiàn)。

安全評價(jià)在我國已有近30年的發(fā)展歷程，其主要職責是運用系統風(fēng)險管理理念，幫助企業(yè)查找隱患，提出對策建議，解決企業(yè)因自身技術(shù)實(shí)力不夠強而發(fā)現不了隱患的問(wèn)題，為企業(yè)安全生產(chǎn)以及高水平高質(zhì)量發(fā)展提供技術(shù)支撐。有的安全評價(jià)機構還接受政府部門(mén)的委托，為監管部門(mén)提供技術(shù)支持、專(zhuān)家支撐和執法許可等方面的決策輔助。

一邊是安全生產(chǎn)工作不可或缺的力量，一邊是一些事故調查中的違法違規行為主體，安全評價(jià)機構具有保障企業(yè)安全的技術(shù)服務(wù)者和以提供評價(jià)活動(dòng)為主要營(yíng)收的經(jīng)營(yíng)者的“雙重角色”，其社會(huì )責任和經(jīng)濟利益如何權衡？

要認清安全評價(jià)機構的“雙重角色”，有必要對安全評價(jià)機構的產(chǎn)生、發(fā)展、演變進(jìn)行梳理。

發(fā)展過(guò)程中暴露不足

政策利好，促進(jìn)安全評價(jià)市場(chǎng)繁榮。但是，一些重大事故的發(fā)生暴露出部分安全評價(jià)機構弄虛作假、出具失實(shí)文件的問(wèn)題

上世紀80年代，安全評價(jià)工作開(kāi)始受到我國生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位和相關(guān)行業(yè)管理部門(mén)的重視。機械、冶金、化工和航天等行業(yè)部門(mén)逐漸開(kāi)始使用并推廣安全評價(jià)方法。

安全評價(jià)機構擁有“正式身份”的時(shí)間，可追溯到2002年頒布的《安全生產(chǎn)法》。當時(shí)法律規定，“礦山建設項目和生產(chǎn)、儲存危險物品的建設項目，都應進(jìn)行安全評價(jià)”。2004年，為進(jìn)一步落實(shí)《安全生產(chǎn)法》規定，加強安全評價(jià)機構管理，提高安全評價(jià)水平和服務(wù)質(zhì)量，原國家安全生產(chǎn)監督管理局（國家煤礦安全監察局）發(fā)布《安全評價(jià)機構管理規定》（第13號令），并于2005年實(shí)施，明確對安全評價(jià)機構實(shí)行甲級、乙級分級審批，同時(shí)還規定了取得安全評價(jià)資質(zhì)證書(shū)的條件和程序等細則。

新事物的充分發(fā)展離不開(kāi)源頭活水。2009年，原國家安全生產(chǎn)監督管理總局為更好地推動(dòng)安全評價(jià)機構和行業(yè)有序發(fā)展，對《安全評價(jià)機構管理規定》進(jìn)行了修訂，發(fā)布了國家安全生產(chǎn)監督管理總局第22號令。該規定提高了安全評價(jià)機構資質(zhì)的條件，增加了監督管理情形，加大了處罰力度。這與2014年修改的《安全生產(chǎn)法》中明確加大對安全評價(jià)機構監管力度的規定不謀而合。

面對當時(shí)安全評價(jià)機構如日中天的發(fā)展勢頭，安全評價(jià)領(lǐng)域專(zhuān)家何琳認為：“安全評價(jià)機構在當時(shí)發(fā)揮了較好的雙重作用，既促進(jìn)了企業(yè)的本質(zhì)安全，又為各級監管部門(mén)決策和檢查提供了有力的技術(shù)支撐?！?/p>

按照國務(wù)院“放管服”改革要求，國務(wù)院在2019年決定將安全評價(jià)機構資質(zhì)認可交由省級行業(yè)部門(mén)審批，應急管理部開(kāi)始施行《安全評價(jià)檢測檢驗機構管理辦法》，規定不再實(shí)行甲乙級分級審批，取消了評價(jià)機構數量發(fā)展規劃、執業(yè)地域限制等限制性條款，取得省級資質(zhì)認可部門(mén)頒發(fā)證書(shū)的機構可以在全國范圍內開(kāi)展業(yè)務(wù)。

在安全評價(jià)市場(chǎng)總體呈現繁榮的同時(shí)，一些不足悄然暴露。2015年天津港“8·12”瑞海公司危險品倉庫特別重大火災爆炸事故、2019年“3·21”江蘇響水爆炸特別重大事故調查報告均提及，中介機構弄虛作假，導致隱患未能及時(shí)暴露。

一些重大事故的發(fā)生，反映出部分安全評價(jià)機構存在問(wèn)題，亟待整頓。2021年3月，應急管理部提出，要鐵腕治理安全評價(jià)機構造假問(wèn)題。自今年5月開(kāi)始，應急管理部開(kāi)展為期8個(gè)月的安全評價(jià)機構執業(yè)行為專(zhuān)項整治工作。這期間，修改后的《安全生產(chǎn)法》公布，提出加大對安全評價(jià)、認證、檢測等中介機構違法行為的處罰力度，并普遍提高對企業(yè)的各項罰款金額。專(zhuān)家們預測，在全國安全評價(jià)機構整治行動(dòng)開(kāi)展和法律修改的背景下，企業(yè)和安全評價(jià)機構將進(jìn)入調整期，安全評價(jià)體制、機制、法制將迎來(lái)新變化。

多年發(fā)展有新變化

截至2021年上半年，全國共有500多家安全評價(jià)機構，數量增長(cháng)30%以上，業(yè)務(wù)范圍正從“單項拔尖”向“全能競技”轉變

原國家安全生產(chǎn)監督管理總局公開(kāi)數據顯示，2006年底，我國有甲級安全評價(jià)機構147家、乙級安全評價(jià)機構279家。

2021年，根據各地應急管理廳、煤炭行業(yè)管理部門(mén)提供的數據，安全評價(jià)機構在業(yè)務(wù)范圍和數量上發(fā)生了變化。

在業(yè)務(wù)范圍領(lǐng)域方面，2006年大多數安全評價(jià)機構的業(yè)務(wù)范圍集中在煤炭開(kāi)采、金屬開(kāi)采、?；返阮I(lǐng)域法定評價(jià)業(yè)務(wù)。如今經(jīng)過(guò)多年的深耕和拓展，安全評價(jià)機構總體的業(yè)務(wù)范圍正從“單項拔尖”向“全能競技”轉變，有的接受企業(yè)和政府部門(mén)委托，開(kāi)始拓展職業(yè)衛生、標準化、評估、咨詢(xún)、培訓等多項業(yè)務(wù)領(lǐng)域，單個(gè)安全評價(jià)機構的業(yè)務(wù)范圍也呈現出多領(lǐng)域共同作業(yè)的趨勢，這些非法定評價(jià)事項，其實(shí)是機構盈收的主要來(lái)源。

在數量上，安全評價(jià)機構總體增長(cháng)30%以上。根據各地相關(guān)部門(mén)的公開(kāi)數據，截至2021年上半年，全國共有500多家安全評價(jià)機構。從數量分布看，與多年前相似，圍繞經(jīng)濟和資源兩個(gè)重要因素，各地安全評價(jià)機構的數量分布特征越發(fā)清晰，總體呈現東多西少、四周分散的格局，且西部地區的安全評價(jià)機構注冊地多集中在省會(huì )城市。

具體來(lái)看，華東、華北地區的安全評價(jià)機構數量占比近50%，西南、華中、西北、東北和華南地區的安全評價(jià)機構數量占比均為10%左右（如下圖）。

“雙重角色”極易引發(fā)矛盾

安全評價(jià)機構既是技術(shù)服務(wù)者又是經(jīng)營(yíng)主體，社會(huì )責任和經(jīng)濟利益如何權衡？

一方面，安全評價(jià)機構是技術(shù)服務(wù)提供者。何琳表示：“安全評價(jià)機構與經(jīng)營(yíng)企業(yè)是服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系。兩者間依托安全評價(jià)項目互相依靠、互相促進(jìn)。前者為后者提供專(zhuān)業(yè)知識和技術(shù)，幫助企業(yè)查找、整改隱患，從而獲得贏(yíng)利；生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位借助安全評價(jià)機構的技術(shù)力量推動(dòng)隱患整改，并依據其出具的安全評價(jià)報告獲得監管部門(mén)的相關(guān)行政許可?！?/p>

另一方面，安全評價(jià)機構是以從事安全評價(jià)活動(dòng)為主要營(yíng)收的企業(yè)。具有安全工程專(zhuān)業(yè)教育經(jīng)歷的大學(xué)教授孟怡認為，與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位一樣，安全評價(jià)機構也是獨立承擔責任的主體，也需自覺(jué)接受各監管部門(mén)的監督和檢查。而安全評價(jià)機構出具安全評價(jià)報告的業(yè)務(wù)與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位后續的安全生產(chǎn)緊密掛鉤，讓這項業(yè)務(wù)顯得尤為重要。

于是，矛盾便產(chǎn)生了——既是技術(shù)服務(wù)者又是經(jīng)營(yíng)主體，社會(huì )責任和經(jīng)濟利益如何權衡？同時(shí)，監管部門(mén)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位均要求安全評價(jià)機構出具評價(jià)結論為“符合安全生產(chǎn)條件”的安全評價(jià)報告，這與安全評價(jià)的基本原則順序正好顛倒。面對多重壓力，安全評價(jià)機構該如何選擇就成了問(wèn)題。

無(wú)序擴張會(huì )帶來(lái)什么

部分安全評價(jià)機構以開(kāi)設分公司等形式向市場(chǎng)輸出低質(zhì)量的安全評價(jià)服務(wù)，以低價(jià)競爭驅逐市場(chǎng)上的優(yōu)質(zhì)安全機構，這些綜合因素會(huì )直接導致安全評價(jià)市場(chǎng)的失序

據統計，截至今年11月，分公司數量超過(guò)30家的安全評價(jià)機構有7家，分公司數量介于20至30家之間的有8家，而分公司數量為10至20家的有44家。圍繞安全評價(jià)機構迅速擴張的情況，業(yè)內有著(zhù)不同看法。

受訪(fǎng)的企業(yè)家李玉和王豐認為，優(yōu)質(zhì)安全評價(jià)機構擴張，是一件多贏(yíng)的好事。比如，在北京等地注冊的部分安全評價(jià)機構，囿于當地執業(yè)成本高或對口業(yè)務(wù)少等因素，會(huì )選擇以分公司的形式開(kāi)展異地安全評價(jià)服務(wù)。這些分公司在當地的信譽(yù)不低、公示的項目多，且查詢(xún)目前各地安全評價(jià)機構執業(yè)行為整治執法情況，鮮有這些分支機構的處罰記錄。

而某安評機構負責人梁圖告訴記者：“正如俗語(yǔ)所言，一步錯步步錯，如果安全評價(jià)機構一開(kāi)始就選擇了利益，在服務(wù)質(zhì)量這塊走偏了，以開(kāi)設分公司等形式向市場(chǎng)輸出低質(zhì)量的安全評價(jià)服務(wù)，以低價(jià)競爭驅逐市場(chǎng)上的優(yōu)質(zhì)安全機構，會(huì )直接導致安全評價(jià)市場(chǎng)的失序。個(gè)別安全評價(jià)機構靠分支機構改頭換面，不斷走向違法違規之路?！?/p>

何琳認為：“結合新聞報道和近期各地的執法情況，不難發(fā)現此類(lèi)低水平的安全評價(jià)機構無(wú)序擴張帶來(lái)連鎖式反應：給被評價(jià)企業(yè)埋下安全漏洞，給監管部門(mén)跨區域檢查帶來(lái)阻礙，注冊地審批部門(mén)對機構主體監管難度大，安全評價(jià)市場(chǎng)造假之風(fēng)興起?！?/p>

未來(lái)的出路在哪里

嚴防“掛靠”，建立統一的互聯(lián)網(wǎng)執法平臺，增強從業(yè)人員的安全意識、提升職業(yè)素質(zhì)、提高專(zhuān)業(yè)能力，完善安全評價(jià)機構監督管理辦法和規定，建立“黑名單”和市場(chǎng)禁入制度，建立安全評價(jià)機構審批部門(mén)、執業(yè)部門(mén)和監管部門(mén)協(xié)同機制

自今年5月應急管理部開(kāi)展安全評價(jià)機構執業(yè)行為專(zhuān)項整治工作以來(lái)，各地開(kāi)始整頓安全評價(jià)生態(tài)，查處了一批典型案例。針對近期各地執法檢查發(fā)現的安全評價(jià)機構突出的5種違法違規行為：出租出借資質(zhì)資格、過(guò)程控制不嚴格、報告內容與實(shí)際不符、報告存在重大疏漏、報告內容虛假等，安全評價(jià)業(yè)內人士和專(zhuān)家表達了各自的見(jiàn)解。

有的機構出租出借資質(zhì)資格。此前有媒體報道寧夏智誠安環(huán)科技發(fā)展股份有限公司在江蘇南京出租出借資質(zhì)，給當地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)造成損失、擾亂安全評價(jià)市場(chǎng)一事，反響強烈。最終，當地應急管理局調查后，對該機構處罰30萬(wàn)元。

何琳說(shuō)：“安全評價(jià)機構出租出借資格，一是由于專(zhuān)業(yè)人才短缺，評價(jià)機構通過(guò)借租注冊評價(jià)師、注冊安全工程師、專(zhuān)業(yè)技術(shù)職稱(chēng)等方式獲取和維持資質(zhì)；二是受資本驅動(dòng)，機構以設立分支機構、辦事處等方式承攬法定項目，實(shí)現利益最大化，擾亂安全評價(jià)市場(chǎng)?！?/p>

孟怡建議：“要定期對機構資質(zhì)和安評師等進(jìn)行資格復核和審查。監管部門(mén)需與社保部門(mén)合作，以從業(yè)人員持有唯一社保作為限制嚴防“掛靠”行為，同時(shí)加大懲罰力度，倒逼違法違規的安評機構和分支機構退出市場(chǎng)?！?/p>

有的機構過(guò)程控制不嚴格。今年8月，廣東省梅州市應急管理局發(fā)現，廣東梅正安全技術(shù)服務(wù)有限責任公司項目組成員專(zhuān)業(yè)能力配備未滿(mǎn)足《安全評價(jià)檢測檢驗機構管理辦法》要求。這些安全評價(jià)機構在執業(yè)行為中無(wú)視規定，被當地應急管理部門(mén)嚴厲處罰。

一些匿名的監管者認為，這些安全評價(jià)機構在執業(yè)過(guò)程中，未嚴格落實(shí)主體責任，為節約成本、投機取巧，組織現場(chǎng)勘驗時(shí)不按規定配備項目組人員，為逃避監管、蒙混過(guò)關(guān)，未將《安全生產(chǎn)法》規定的“建立并實(shí)施服務(wù)公開(kāi)和報告公開(kāi)制度”落實(shí)到位。

孟怡說(shuō)：“監督部門(mén)需建立統一的互聯(lián)網(wǎng)執法平臺，既做到為群眾辦實(shí)事，方便疫情防控等突發(fā)情況下機構、企業(yè)主動(dòng)申報，又便于自身進(jìn)行實(shí)時(shí)監管?！?/p>

有的報告內容與實(shí)際不符。今年8月，江西省撫州市黎川縣應急管理局查明，南昌安達安全技術(shù)有限公司出具的報告存在安全距離與實(shí)際不符的問(wèn)題，依規處罰該機構3000元。

孟怡指出，安全評價(jià)機構出現這類(lèi)問(wèn)題，一方面是因為有些現場(chǎng)勘驗人員能力不足，發(fā)現不了問(wèn)題，不能提出有針對性的建議；另一方面，因為個(gè)別負責勘驗的人員未到現場(chǎng)，僅依據企業(yè)提供的書(shū)面資料查找問(wèn)題。

有著(zhù)多年安全評價(jià)從業(yè)經(jīng)驗的王豐認為，增強從業(yè)人員的安全意識、提升職業(yè)素質(zhì)、提高專(zhuān)業(yè)能力，將有效避免這些本不應該出現的錯誤。

有的報告存在重大疏漏。今年9月，江蘇省鹽城市阜寧縣應急管理局發(fā)現，寧夏智誠安環(huán)科技發(fā)展股份有限公司出具的安全評價(jià)報告中，危險有害因素辨識及分析小結中存在蓄熱式熔鋁爐、退火爐等危險因素分析不清晰、結論有誤的問(wèn)題。幸而發(fā)現及時(shí)，未對企業(yè)造成嚴重危害。當地應急管理局依規對機構處以7500元罰款。

一線(xiàn)執法人員馮倩認為，安全評價(jià)機構出現重大疏漏這類(lèi)違法行為的原因，一是有的安全評價(jià)機構專(zhuān)業(yè)能力不足、項目評價(jià)師個(gè)人能力和工作責任心欠缺；二是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位為獲得相關(guān)安全許可、備案或達標認可，向評價(jià)機構提供的材料不完備，導致安全評價(jià)報告存在重大疏漏；三是個(gè)別評價(jià)機構因利益關(guān)系對企業(yè)的風(fēng)險隱患避重就輕、遮掩粉飾。

對此，孟怡說(shuō)：“要完善安全評價(jià)機構監督管理辦法和規定，嚴懲不合規的安全評價(jià)機構和執業(yè)不規范的評價(jià)師，建立‘黑名單’和市場(chǎng)禁入制度，借助新修改的《安全生產(chǎn)法》和相關(guān)法律法規，讓安全評價(jià)報告從‘唯結果論’向注重過(guò)程轉變，讓企業(yè)從被動(dòng)安全向‘我要安全’改變，讓安全評價(jià)機構從‘取證工具’回歸技術(shù)服務(wù)角色?！?/p>

有的報告內容虛假。今年7月，新疆烏魯木齊鑫安信安全技術(shù)咨詢(xún)服務(wù)有限公司在無(wú)安全評價(jià)資質(zhì)的情況下，套用其他機構的資質(zhì)出具報告，新疆生產(chǎn)建設兵團應急管理局依規沒(méi)收該公司此次違法所得44000元，并將其納入不良記錄“黑名單”監管，予以該機構業(yè)務(wù)人員何某行業(yè)禁入的行政處罰。目前該案的行刑銜接工作正在推進(jìn)中。

孟怡和何琳認為，出現這類(lèi)問(wèn)題的原因有三：一是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位為了獲得許可、備案，以合同約定或經(jīng)濟利益為誘導，要求機構出具有利于其利益但不符合企業(yè)實(shí)際情況的報告；二是評價(jià)機構不守安全底線(xiàn)；三是有些監管部門(mén)在授予許可和監管過(guò)程中未認真比對報告內容與現場(chǎng)情況，事中監管作用發(fā)揮不到位。

專(zhuān)家們普遍認為，要疏堵結合，建立安全評價(jià)機構審批部門(mén)、執業(yè)部門(mén)和監管部門(mén)協(xié)同機制，提升監管能力和業(yè)務(wù)水平。要獎勵執業(yè)規范的安全評價(jià)機構，清退不規范的安全評價(jià)機構，同時(shí)完善法律法規，加大監管力度，開(kāi)展聯(lián)合執法，嚴懲違法違規的安全評價(jià)機構和企業(yè)。

（應采訪(fǎng)者要求，文中何琳、李玉、王豐、梁圖、孟怡和馮倩均為化名）

關(guān)鍵詞： 之策 角色