11月29日，國務(wù)院發(fā)布《證券期貨行政執法當事人承諾制度實(shí)施辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》)，自2022年1月1日起施行?！掇k法》包括明確制度內涵和適用原則、規定適用的具體流程、適用情形等五大方面，將行政和解方式制度化。同日，證監會(huì )起草制定了《證券期貨行政執法當事人承諾制度實(shí)施規定(征求意見(jiàn)稿)》及其說(shuō)明，并向社會(huì )公開(kāi)征求意見(jiàn)。

行政和解方式制度化

《辦法》標志著(zhù)我國證券期貨領(lǐng)域行政和解方式制度化。

具體來(lái)看，證券期貨行政執法當事人承諾制度是指國務(wù)院證券監督管理機構對涉嫌證券期貨違法的單位或者個(gè)人進(jìn)行調查期間，被調查的當事人承諾糾正涉嫌違法行為、賠償有關(guān)投資者損失、消除損害或者不良影響并經(jīng)國務(wù)院證券監督管理機構認可，當事人履行承諾后國務(wù)院證券監督管理機構終止案件調查的行政執法方式。

《辦法》主要有以下五個(gè)方面，一是明確證券期貨行政執法當事人承諾制度的內涵和適用原則;二是規定適用證券期貨行政執法當事人承諾的基本流程，包括申請、受理、協(xié)商、確定承諾金數額并簽署承諾認可協(xié)議、履行承諾認可協(xié)議、中止調查以及終止調查等;三是明確不適用證券期貨行政執法當事人承諾的情形;四是明確承諾金的使用和管理方式;五是明確監督制約機制。

據了解，2015年證監會(huì )開(kāi)始在證券期貨領(lǐng)域開(kāi)展行政和解試點(diǎn)，并印發(fā)了《行政和解試點(diǎn)實(shí)施辦法》。此后，證監會(huì )采用行政和解方式處理了一些疑難復雜案件，對及時(shí)賠償投資者損失、提高行政執法效能、盡快恢復市場(chǎng)秩序發(fā)揮了積極作用，市場(chǎng)總體認可。

《辦法》在總結試點(diǎn)經(jīng)驗基礎上，以行政法規形式對行政執法當事人承諾制度作了規定?！掇k法》通過(guò)明確基本流程、嚴格限定適用范圍、健全監督制約機制來(lái)規范行政執法當事人承諾制度的實(shí)施，確保制度公開(kāi)公平公正實(shí)施，切實(shí)保護投資者合法權益、提高執法效能、防范道德風(fēng)險。

證監會(huì )表示，下一步，證監會(huì )將加快推進(jìn)《證券期貨行政執法當事人承諾制度實(shí)施規定》等相關(guān)配套制度的制定工作，會(huì )同財政部將2015年2月發(fā)布的《行政和解金管理暫行辦法》修改為《證券期貨行政執法當事人承諾金管理辦法》，進(jìn)一步細化具體操作實(shí)施要求，更好落實(shí)《證券法》要求和確?！掇k法》落地實(shí)施。

證監會(huì )將嚴格落實(shí)“零容忍”要求，加大對資本市場(chǎng)違法行為執法力度，嚴厲打擊各類(lèi)違法違規行為，持續凈化資本市場(chǎng)環(huán)境。同時(shí)，貫徹落實(shí)《辦法》規定，及時(shí)回應解決證券期貨行政執法當事人承諾制度執行中出現的新情況、新問(wèn)題，依法保護投資者合法權益，維護公開(kāi)、公平、公正的資本市場(chǎng)秩序，促進(jìn)資本市場(chǎng)平穩健康發(fā)展。

為投資者提供救濟新途徑

《辦法》的出臺及規定的起草，為投資者提供了救濟的新途徑。

在答記者問(wèn)中，司法部、證監會(huì )負責人表示，行政執法當事人承諾制度能夠及時(shí)賠償投資者損失，且不影響其行使民事訴訟權利，充分尊重投資者對救濟渠道的選擇權?！掇k法》規定，投資者因當事人涉嫌違法行為遭受損失的，可以向承諾金管理機構申請賠償，也可以通過(guò)依法對當事人提起民事賠償訴訟等其他途徑獲得賠償;投資者已通過(guò)其他途徑獲得賠償的，不得就已獲得賠償的部分向承諾金管理機構申請賠償。與民事訴訟需要投資者依法在勝訴后才能獲得賠償不同，適用當事人承諾案件的投資者可以按照《辦法》規定向承諾金管理機構提出賠償申請，經(jīng)承諾金管理機構審核，符合條件的投資者可快速獲得賠償。

證券期貨行政執法當事人承諾制度有利于及時(shí)賠償投資者損失，增強其獲得感和滿(mǎn)意度。通常情況下，證券期貨行政處罰案件的罰沒(méi)款直接上繳國庫，而受到損失的投資者通過(guò)民事訴訟求償可能面臨舉證難、成本高、時(shí)間長(cháng)等問(wèn)題。適用行政執法當事人承諾，當事人交納的承諾金可用于賠償投資者損失，投資者獲得及時(shí)有效救濟的新途徑，更加有利于保護投資者尤其是中小投資者的合法權益。

此外，證券期貨行政執法當事人承諾制度還可以有效提高執法效能，化解資本市場(chǎng)執法面臨的“查處難”與市場(chǎng)要求“查處快”之間的矛盾。同時(shí)，該制度可以切實(shí)提高違法成本，增強監管實(shí)效。行政執法當事人承諾具有涉嫌違法當事人履行意愿強、履行速度快等優(yōu)勢，且國務(wù)院證券監督管理機構認可的承諾金數額通常高于罰沒(méi)款數額，使涉嫌違法當事人付出較高的經(jīng)濟代價(jià)。行政執法當事人承諾制度能夠盡快實(shí)現案結事了、定紛止爭，從而妥善化解社會(huì )矛盾，及時(shí)恢復市場(chǎng)秩序，穩定預期。

浙江信專(zhuān)律師事務(wù)所律師婁霄云表示，根據該制度，當事人交納的承諾金可用于賠償投資者損失，更有利于投資者進(jìn)行救濟。承諾金制度相當于不用起訴，執法機構和承諾金管理機構可以根據司法解釋和證券法簡(jiǎn)易認定投資者賠付標準，計算應當交納的承諾金比例，簡(jiǎn)化了投資者證券索賠的維權成本和時(shí)間?？梢灶A見(jiàn)的是，該制度將進(jìn)一步促進(jìn)資本市場(chǎng)平穩健康發(fā)展。

保護當事人自身合法權益

證券期貨行政執法當事人承諾制度在最大限度保護投資者合法權益的同時(shí)，也保護了當事人自身合法權益。

《辦法》通過(guò)嚴格規定國務(wù)院證券監督管理機構實(shí)施行政執法當事人承諾的行為規范，保障當事人權益。一是明確國務(wù)院證券監督管理機構應當在案件調查法律文書(shū)中告知當事人有權申請適用行政執法當事人承諾。二是提高行政執法效率，壓縮國務(wù)院證券監督管理機構辦理相關(guān)工作時(shí)限，規定其在20個(gè)工作日內作出是否受理行政執法當事人承諾決定，與當事人進(jìn)行溝通協(xié)商的期限為6個(gè)月，經(jīng)批準延長(cháng)的期限最長(cháng)不得超過(guò)6個(gè)月。三是對于不予受理的案件，要求國務(wù)院證券監督管理機構書(shū)面通知當事人并說(shuō)明理由;要求國務(wù)院證券監督管理機構在決定終止適用行政執法當事人承諾前聽(tīng)取當事人的意見(jiàn)。四是加強對國務(wù)院證券監督管理機構的內部制約、外部制衡和社會(huì )監督，細化回避等程序規定，明確相關(guān)工作人員的保密義務(wù)。五是規定當事人在溝通協(xié)商時(shí)所作的陳述只能用于實(shí)施行政執法當事人承諾，以解除當事人后顧之憂(yōu)。

婁霄云表示，從當事人角度來(lái)看，該制度可以挽救一些輕微違法的上市公司因為行政處罰，導致融資受阻，銀行抽貸情況的發(fā)行。

不過(guò)，證券期貨行政執法當事人承諾制度是貫徹落實(shí)資本市場(chǎng)違法活動(dòng)“零容忍”要求的具體舉措，而非當事人“花錢(qián)買(mǎi)平安”。

《辦法》貫徹落實(shí)規定當事人承諾具有嚴格適用條件，國務(wù)院證券監督管理機構經(jīng)審查并集體決策后才能決定案件能否適用該制度。同時(shí)，承諾金兼具懲戒和賠償功能，承諾金數額的確定應當綜合考慮當事人因涉嫌違法行為可能獲得的收益或者避免的損失、當事人涉嫌違法行為依法可能被處以罰款和沒(méi)收違法所得的金額以及投資者因當事人涉嫌違法行為所遭受的損失等諸多因素，通常情況下數額要高于行政處罰的罰沒(méi)款數額。此外，除要求當事人交納承諾金外，國務(wù)院證券監督管理機構還可以要求當事人采取自我核查整改、完善內部控制制度、增加合規檢查頻次、主動(dòng)調整相關(guān)業(yè)務(wù)等措施，以糾正涉嫌違法行為、賠償投資者損失、消除損害或者不良影響。因此，適用行政執法當事人承諾，是堅持“零容忍”要求的具體體現，不意味著(zhù)當事人可以“花錢(qián)買(mǎi)平安”。(記者 董亮 丁寧)