加快完善國家應急管理體系

■鄭功成

引    言

完善國家應急管理體系是《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十四個(gè)五年規劃和2035年遠景目標綱要》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《綱要》）中明確提出的重要目標任務(wù)，是統籌發(fā)展和安全，建設更高水平的平安中國的重要內容。

天災人禍雖可減輕卻不可能完全避免，各種自然災害與突發(fā)事故仍然層出不窮，給人民生命財產(chǎn)安全造成巨大威脅，如果沒(méi)有完善的國家應急管理體系，就可能陷入被動(dòng)應對，甚至導致?lián)p失擴大。因此，“十四五”時(shí)期，伴隨著(zhù)全面建設社會(huì )主義現代化國家新征程的開(kāi)啟，迫切需要更加重視和強化應急管理體系建設，確保將“人民至上、生命至上”落到實(shí)處。

我國自古以來(lái)就是自然災害多發(fā)頻發(fā)的國家。新中國成立以來(lái)，在黨和國家的高度重視下，億萬(wàn)人民開(kāi)展了大規模的災害治理，使災害肆虐的問(wèn)題得以有效解決。但各種自然災害造成的局部問(wèn)題仍然存在，而伴隨工業(yè)化、城鎮化進(jìn)程加快，各種事故災害也在不斷發(fā)展，這迫切要求在以往應對事故災害的經(jīng)驗教訓基礎上，盡快完善國家應急管理體系，不斷提升治理水平和治理能力。

存在的問(wèn)題和面臨的挑戰

2018年，應急管理部掛牌組建，自上而下形成了集中統一的災害管理體制。這是我國災害治理走向現代化的重大進(jìn)展，改變了過(guò)去自然災害與人為事故分割、各災種分而治之的格局，三年來(lái)的實(shí)踐也已證明機構改革方向的正確性與有效性。然而，從災害管理到災害治理，從多部門(mén)分割到一部門(mén)主導，改革仍在進(jìn)行，要真正全面建成適應國家現代化要求和能夠切實(shí)維護人民生命財產(chǎn)安全的應急管理體制機制還需要付出艱巨努力。

從實(shí)踐來(lái)看，當前存在的問(wèn)題和面臨的挑戰主要有以下幾方面：一是應急管理體制尚未完全理順。組建應急管理部門(mén)雖然向前邁進(jìn)了一大步，但如何構建權威統一的指揮體制以及上下一體、縱橫協(xié)同的應急機制并不清晰。二是災害事故的源頭治理責任有待明確。應急管理部門(mén)能否及時(shí)應對處置各類(lèi)災害事故，取決于災害事故的源頭治理是否有效，如果源頭治理失效或低效，就會(huì )出現災害事故頻發(fā)的局面，僅靠應急管理部門(mén)努力也難以應對。因此，自然資源、生態(tài)環(huán)境、水利、住房和城鄉建設等多個(gè)部門(mén)事實(shí)上需要承擔災害事故源頭治理的行業(yè)管理責任?？梢?jiàn)，重視災害事故的源頭治理構成了應急管理的重要基礎性條件。

三是多元共治局面還未形成。從以前的災種分割管理到現在統一的災害治理，關(guān)鍵是要從行政部門(mén)包辦一切走向政府主導、市場(chǎng)主體與社會(huì )力量積極參與的新格局。這不僅是提升應急管理效能的必由之路，更是動(dòng)員社會(huì )各界參與綜合減災的必由之路。但在實(shí)踐中，還未形成能夠真正有序有效調度市場(chǎng)主體和社會(huì )組織參與災害治理的機制，而應急之時(shí)打破常規，臨時(shí)調集市場(chǎng)主體參與，非長(cháng)久之計。

四是信息化程度不高。包括有關(guān)人口、產(chǎn)業(yè)等布局的基礎信息以及災情信息共享平臺缺乏，報災系統有時(shí)不通暢，應急處置程序存在失靈現象等。如何真正建立起基礎信息共享、專(zhuān)業(yè)信息縱橫貫通并能夠高效利用的防災減災救災信息系統，是國家應急管理體系建設的又一重要任務(wù)。

五是法治化程度偏低。迄今為止，我國應急管理的主要法律依據是《突發(fā)事件應對法》?？箵粜鹿诜窝滓咔榈膶?shí)踐暴露出了該法的不足，雖然全國人大常委會(huì )已經(jīng)啟動(dòng)修訂該法的行動(dòng)，但應急管理并不等于突發(fā)事件應對，兩者之間有交叉部分，也有各自分工。因此，我國還需要強化應急管理法制建設。

加快制定國家應急管理體系行動(dòng)綱要

進(jìn)入“十四五”后，面向2035年和本世紀中葉，完善國家應急管理體系應當從以下幾個(gè)方面不懈努力并取得實(shí)質(zhì)性成效。

第一，根據2035年國家基本實(shí)現社會(huì )主義現代化的時(shí)間表，加快制定完善國家應急管理體系的行動(dòng)綱要。應急管理體系建設涉及災害事故管理的上游、中游、下游多個(gè)環(huán)節，牽涉到多個(gè)部門(mén)職責劃分及協(xié)同，還橫跨黨政軍民各界及市場(chǎng)與社會(huì )，是一項十分復雜的系統工程。如果沒(méi)有一個(gè)統籌考慮、系統規劃的行動(dòng)綱要作為實(shí)施與評估的依據，就很難真正構建起系統集成、高效協(xié)同的應急管理體系，甚至還可能在實(shí)踐中被扭曲或產(chǎn)生效果對沖的情形。因此，國家層級有必要制定專(zhuān)門(mén)的行動(dòng)綱要，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，將新發(fā)展理念貫徹到實(shí)現更為安全的發(fā)展上來(lái)，并以推進(jìn)應急管理體系和能力現代化為目標，系統規劃好國家應急管理體系的法制、體制、機制建設和能夠支撐其高效運轉的手段、工具與技術(shù)要素發(fā)展方案，明確到2035年實(shí)現應急管理體系建設目標的核心指標、推進(jìn)步驟及重點(diǎn)措施等，以此為未來(lái)15年順利推進(jìn)國家應急管理體系建設提供行動(dòng)指南和具體依據?？梢愿鶕毒V要》明確的國家現代化進(jìn)程，在國家應急管理體系行動(dòng)綱要中合理安排“十四五”“十五五”“十六五”三個(gè)階段的建設任務(wù)。

第二，加快法制建設步伐，促使中國特色應急管理體系走向成熟、定型。事故災害帶來(lái)的后果及負面影響不容低估，國家現代化需要應急管理與災害治理同步甚至先行實(shí)現現代化，而現代化的應急管理體系必定運行在法治化軌道上。因此，“十四五”時(shí)期，加快應急管理體系的法制建設并通過(guò)立法明責賦權勢在必行。建議以制定綜合減災法、應急管理法為核心目標，前者涵蓋災害事故預防、監測、控制、救援等災害治理全過(guò)程，重在樹(shù)立全民減災意識，促使全社會(huì )有效行動(dòng)；后者是為災害事故發(fā)生時(shí)應急處置及緊急善后提供法律依據的專(zhuān)門(mén)法，是確保應急管理有序高效運行的法律保障。在此基礎上，進(jìn)一步完善其他相關(guān)法律法規，為應急管理提供完備的法律保障。

第三，進(jìn)一步完善應急管理體制機制，真正實(shí)現高效協(xié)同的目標。一是構建統一指揮、專(zhuān)常兼備、反應靈敏、上下聯(lián)動(dòng)的應急管理體制。在堅持黨對應急管理的領(lǐng)導下，明確由應急管理部門(mén)負責具體行動(dòng)，并賦予其足夠的權責，同時(shí)明確應急管理部門(mén)與相關(guān)部門(mén)的協(xié)同關(guān)系，這是體制完善的關(guān)鍵。二是進(jìn)一步理順中央和地方在應急管理領(lǐng)域的關(guān)系。堅持分級負責、屬地為主的原則，明確各級政府的具體責任，以及哪些情形須由上級政府或跨區域負責，包括應急響應、救援行動(dòng)、社會(huì )動(dòng)員、經(jīng)費保障等，均要有清晰的依據。三是完善和落實(shí)災害預防和安全生產(chǎn)責任制。

減災的核心目標是減少災害事故發(fā)生和造成損失，應急管理的核心目標應當是盡可能避免或減少需要采取非常態(tài)化手段來(lái)處置的災害事故。

因此，落實(shí)災害事故源頭治理對于實(shí)現更為安全的發(fā)展來(lái)說(shuō)至關(guān)重要。

在這方面，既需要通過(guò)立法來(lái)明確各相關(guān)部門(mén)、企業(yè)、社會(huì )組織乃至個(gè)人和家庭的責任，也需要建立能夠全過(guò)程反映災害事故發(fā)生鏈條各環(huán)節責任的指標體系與考評機制，還需要有相應的問(wèn)責機制。四是加快形成市場(chǎng)主體與社會(huì )力量參與的機制。如與市場(chǎng)主體或其行業(yè)組織建立穩定合作機制，完善應急物資儲備與調度；激發(fā)商業(yè)保險公司內生動(dòng)力，使之不僅成為補償災害損失的“生力軍”，而且能夠成為防災減災的重要力量；與慈善行業(yè)組織或樞紐型慈善組織建立穩定關(guān)系，讓社會(huì )慈善力量有序參與應急處置和善后工作等。

應急管理關(guān)乎百姓福祉、社會(huì )利益，是國家治理體系和治理能力的集中反映，在開(kāi)啟全面建設社會(huì )主義現代化國家新征程上，面向2035年遠景目標，應當盡快規劃國家應急管理體系行動(dòng)綱要，同步推進(jìn)應急管理的法制、體制、機制建設，讓“十四五”時(shí)期應急管理能力顯著(zhù)增強，災害治理水平明顯提升，發(fā)展安全保障更加有力，在2035年以前全面建成現代化的中國特色應急管理體系。

（作者系全國人大常委會(huì )委員、中國人民大學(xué)教授）

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