■詹承豫

突發(fā)事件應急管理中信息及時(shí)準確報送，是提升應急處置效果的前提，但近期發(fā)生的多起重大安全生產(chǎn)事故中依然存在遲報、謊報乃至瞞報的現象?！渡a(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位瞞報謊報事故行為查處辦法》中規定已經(jīng)發(fā)生的事故，超過(guò)規定時(shí)限未向安全監管監察部門(mén)和有關(guān)部門(mén)報告，并經(jīng)查證屬實(shí)的，屬于瞞報。瞞報本身不僅破壞了安全生產(chǎn)的正常秩序，而且會(huì )耽誤搶險救援的最佳時(shí)機，破壞事故統計的真實(shí)性，帶來(lái)負面社會(huì )影響。目前，我國已經(jīng)采取瞞報懲罰、舉報獎勵等雙向措施，為何安全生產(chǎn)事故中的遲報、謊報乃至瞞報行為仍然屢禁不止？我們至少需要從制度完善和機制運行兩個(gè)維度來(lái)重新審視安全生產(chǎn)中的瞞報治理。

制度較多，仍需進(jìn)一步明確和細化

筆者梳理關(guān)于安全生產(chǎn)瞞報治理的相關(guān)制度，發(fā)現雖然已有較多的條款和規定，但對于瞞報界定、報告部門(mén)、懲罰措施等仍需要進(jìn)一步明確和細化。一方面相關(guān)法律法規不夠明確，缺乏統一性。目前，涉及瞞報事故的法律法規較多，但關(guān)于具體報送行為諸如報送時(shí)間、報送部門(mén)、報送渠道、報送內容等關(guān)鍵規定仍存在一定的碎片化現象。如對于政府逐級上報的時(shí)間規定，《安全生產(chǎn)法》中規定負有安全生產(chǎn)監督管理職責的部門(mén)接到事故報告后，應當立即按照國家有關(guān)規定上報事故情況；在《生產(chǎn)安全事故報告和調查處理條例》中規定安全生產(chǎn)監督管理部門(mén)和負有安全生產(chǎn)監督管理職責的有關(guān)部門(mén)逐級上報事故情況，每級上報的時(shí)間不得超過(guò)2小時(shí)；《生產(chǎn)安全事故信息報告和處置辦法》中又增加發(fā)生重大、特別重大生產(chǎn)安全事故或者社會(huì )影響惡劣的事故的，縣級、市級安全生產(chǎn)監督管理部門(mén)或者煤礦安全監察分局接到事故報告后，應當在1小時(shí)內先用電話(huà)快報省級安全生產(chǎn)監督管理部門(mén)、省級煤礦安全監察機構，隨后補報文字報告內容?？瓷先ミ@幾個(gè)規定在層層壓實(shí)責任，但容易使生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體和非法律專(zhuān)業(yè)人士對報送時(shí)間緊迫性的認知形成誤解，從而對報送行為產(chǎn)生阻礙，同時(shí)也給相關(guān)責任人留下推責空間。

另一方面遲報、漏報、瞞報、謊報的界定相對模糊，給報送主體留下操作空間?！栋踩a(chǎn)法》釋義中指出所謂遲報事故，是指未按照規定的時(shí)間要求報告事故，事故報告不及時(shí)的情況。所謂謊報事故，是指不如實(shí)報告事故，如謊報事故死亡人數，將重大事故報告為一般事故等，瞞報事故則是獲知發(fā)生事故后，對事故情況隱瞞不報。

從理論上來(lái)看，如果報送主體知道事故發(fā)生后應當及時(shí)報告，卻沒(méi)有報告，或者報告內容與實(shí)際不符合，就屬于瞞報或謊報；如果是因為行為人疏忽或大意，未能及時(shí)上報，則屬于遲報或漏報?？梢?jiàn)是否瞞報受行為人的心態(tài)影響，具有較強的主觀(guān)性。

從實(shí)踐上看，瞞報行為很容易轉化為遲報或者漏報，從而改變對行為人的懲罰力度。故意隱瞞已經(jīng)發(fā)生的事故，并經(jīng)有關(guān)部門(mén)查證屬實(shí)的，屬于瞞報。對瞞報進(jìn)行認定的前提條件是經(jīng)過(guò)有關(guān)部門(mén)查證，如果相關(guān)部門(mén)未發(fā)現問(wèn)題，數天后行為人主動(dòng)報告，但已經(jīng)喪失了最佳的救援機會(huì )，這種情況在實(shí)踐過(guò)程中很難認定其當時(shí)是否存在主觀(guān)故意。

政策執行困境也影響和制約了信息報送

行為觀(guān)察關(guān)于安全生產(chǎn)瞞報治理的相關(guān)運行實(shí)踐，隨著(zhù)新媒體技術(shù)不斷發(fā)展，報送主體更容易進(jìn)行信息監測和信息報送，但政策執行困境也影響和制約了信息報送行為，主要表現在三個(gè)方面。

第一，報送主體法律意識依然淡薄，習慣性隱瞞和截留相關(guān)信息。部分企業(yè)負責人和政府工作人員缺乏相關(guān)法律法規知識，對于事故發(fā)生后該如何處置及該承擔怎樣的法律后果并不十分清楚，在發(fā)生事故尤其是有人員傷亡的情況下，各種信息和應急管理處置需求的緊急沖擊下，手足無(wú)措，第一反應便是隱瞞，同時(shí)為了避免可能的法律乃至刑事責任，往往與受害者家屬進(jìn)行私下協(xié)商，進(jìn)一步強化了瞞報行為的動(dòng)機和合理性。

第二，利益相關(guān)者多方博弈下，瞞報行為存在潛在收益和減少損失的可能。安全事故涉及個(gè)人、企業(yè)、地方政府、受害者及其家屬、監管部門(mén)、相關(guān)工作人員、社會(huì )大眾等多個(gè)利益相關(guān)者。其中涉事企業(yè)、地方政府、監管部門(mén)、受害者及家屬等屬于核心利益相關(guān)者，企業(yè)相關(guān)工作人員、社會(huì )大眾和媒體等屬于邊緣及潛在利益相關(guān)者。事故發(fā)生后，涉事企業(yè)往往面臨著(zhù)經(jīng)濟、品牌和監管懲罰等損失；地方政府因為安全考核的“一票否決”等要求，可能存在取消評優(yōu)資格，不得晉升職務(wù)、級別，甚至被追究監管及法律責任等損失。為此涉事企業(yè)通常優(yōu)先采取補償的方式私了，受害者及家屬也可通過(guò)接受補償協(xié)助企業(yè)瞞報。瞞報成功的企業(yè)則可以避免整改、關(guān)停等損失，相關(guān)人員也可以獲得封口費并避免失業(yè)等風(fēng)險，報送主體在僥幸心理下，故意隱瞞不報，其他利益相關(guān)者協(xié)助，避免損失擴大。

第三，信息報送的層級繁瑣，影響信息報送的及時(shí)性和準確性。一個(gè)完整有效的信息傳遞需要具備傳播主體、媒介、傳播客體三個(gè)基本要素，任何一個(gè)要素出現問(wèn)題，信息都不能有效地傳遞。根據《生產(chǎn)安全事故信息報告和處置辦法》的規定，企業(yè)與政府之間的報告途徑是單位負責人向負有監管職責的部門(mén)進(jìn)行報告，政府內部信息報告需要逐級上報。這些規定會(huì )導致信息傳遞過(guò)程中信息本身出現衰減、失真、不及時(shí)等情況，影響事故信息上報的及時(shí)性和準確性。

扎緊制度的籠子，更要關(guān)注制度運行

治理瞞報，減少遲報、謊報和瞞報的發(fā)生，不僅要進(jìn)一步扎緊制度的籠子，更要關(guān)注制度運行是否通暢有效，未來(lái)可以從以下三個(gè)方面進(jìn)一步改進(jìn)。

第一，要進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規，破除信息報送障礙，減少僥幸心理，在制度設計上強化主動(dòng)、及時(shí)、準確報送。完善相關(guān)法律法規，強化制度設計，從制度層面對瞞報行為進(jìn)行約束。相關(guān)的法律法規一方面需要對瞞報、謊報、遲報等易在實(shí)踐中產(chǎn)生歧義的行為，對監管部門(mén)、企業(yè)負責人等具有多重解讀含義的主體進(jìn)行細致的規定，同時(shí)加強對各地認定和懲罰標準的統一，防止不同制度規范之間產(chǎn)生矛盾，保障相關(guān)文件規定的一致性。此外，還需要進(jìn)行一定情況下的免責制度設計，確保能夠及時(shí)、準確報送信息的責任主體，可以在一定程度上免責或減輕責任，形成主動(dòng)及時(shí)報送的正向激勵。

第二，充分運用新興技術(shù)手段，增強報送方式及渠道的便利性，提升信息報送的及時(shí)性和準確性。

現有部分法律法規是在相關(guān)新興信息技術(shù)未實(shí)現突破的基礎上制定的，存在一定的局限性。隨著(zhù)新興技術(shù)發(fā)展以及信息傳播手段不斷豐富，通過(guò)建立便捷電子上報系統，讓任何一個(gè)了解實(shí)際情況的人員都可以進(jìn)行實(shí)時(shí)上報，這樣既可減少利益相關(guān)者的阻撓，又能夠保證信息上報的準確性和及時(shí)性，進(jìn)而減少瞞報事故發(fā)生。

同時(shí)，加強各相關(guān)單位的信息共享和協(xié)調聯(lián)動(dòng)機制。安全事故常伴隨著(zhù)醫療救助和保險理賠，除了核心利益相關(guān)者，這些單位通常能夠較早地了解到信息。通過(guò)建立相應的協(xié)調配合機制，加強醫院、保險行業(yè)、應急部門(mén)、公安機關(guān)和其他相關(guān)部門(mén)之間的聯(lián)系，打造便捷的信息溝通渠道，能夠在一定程度上加強信息來(lái)源的多樣性。

第三，進(jìn)一步強化信息報送、主動(dòng)補救、內部舉報的正向激勵措施。

2018年國家安全監管總局、財政部印發(fā)的《安全生產(chǎn)領(lǐng)域舉報獎勵辦法》，指出對舉報瞞報、謊報事故的，按照最終確認的事故等級和查實(shí)舉報的瞞報謊報死亡人數給予獎勵。舉報的目的是為了減少瞞報事件的發(fā)生，避免因瞞報而錯過(guò)搶險救援最佳時(shí)機，但在實(shí)踐中由于一些單位存在內部懲罰和行政責任悖論，“最先”掌握信息和掌握信息“最多”的人卻不發(fā)聲，往往是社會(huì )公眾和媒體獲取到相關(guān)的信息，再進(jìn)行舉報。這與當前我國安全事故核查結果傾向于懲罰措施，缺乏對于非違法操作安全事件主動(dòng)上報或者及時(shí)補救的激勵措施有關(guān)，懲罰性措施導致安全事故一出，責任主體的首要想法就是內部解決，而不是對自身的救援能力進(jìn)行客觀(guān)評估，尋求幫助。從減少瞞報產(chǎn)生的事故風(fēng)險角度出發(fā)，未來(lái)可以完善主動(dòng)上報、企業(yè)負責人和地方政府主動(dòng)補救的激勵措施。

（作者為北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導師，清華大學(xué)應急管理基地兼職研究員）

關(guān)鍵詞： 事故 瞞報 治理 需要